海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审被告)澄迈县人民政府，住澄迈县X镇。
法定代表人杨某甲，县长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)陕西舒梦娜家纺有限责任公司，住西安市纺织城纺西街X号。
法定代表人丁某某，董事长。
委托代理人任谓生、皮某某，海南新概念律师事务所律师。
原审第三人海南宇宙能量开发有限公司，住海口市金贸区X路X号德意雅苑X室。
法定代表人杨某乙，董事长。
上诉人澄迈县人民政府(以下简称澄迈县政府)因被上诉人陕西舒梦娜家纺有限责任公司(以下简称舒梦娜公司)诉其及原审第三人海南宇宙能量开发有限公司(以下简称宇宙能量公司)无偿收回占用土地一案，不服海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年9月14日通过海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于2005年10月19日立案受理，依法组成合议庭，并于2005年12月7日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案，上诉人澄迈县政府的委托代理人廖波，舒梦娜公司的委托代理人任谓生、皮某某到庭参加了诉讼，宇宙能量公司经传唤，明确表示请假，不参加庭审。本案经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，1988年8月2日，三亚市唐南实业有限公司(以下简称唐南公司)与澄迈县房地产供销公司签订了《有偿转让合同书》，约定由供销公司将本案所涉土地转让给唐南公司，唐南公司应支付地价款709．2万元，供销公司负责办理土地转让的一切手续，使该地使用权完全合法化，并负责＂三通一平＂工作。同年9月12日，澄迈县土地交易所出具了第X号《转让土地凭证》，称经县政府澄府函(1988)X号批准，同意转让本案所涉土地使用权给唐南公司作为副食品、海产品、矿产加工厂和电缆厂。唐南公司支付了709．2万元土地转让款给供销公司，并在该地上建有办公楼、食堂、围墙等，同时完善了道路、供水、供电等设施。2000年7月，唐南公司出具委托函，委托五环(集团)深圳分公司与第三人宇宙公司签订租赁合同，将上述土地(含围墙)及其办公楼、食堂、水电设施一并租赁给宇宙公司作为加工处理蔬果及种植用地。此后该地一直由宇宙公司使用至今。2004年10月27日，澄迈国土局在《海南日报》上刊登《无偿收回国有土地使用权或占用土地事先通知书》，拟收回本案所涉之土地使用权。同年11月12日，澄迈县国土局召开听证会，舒梦娜公司作为申请人参与听证，并提出申辩意见。同年11月24日，澄迈县政府作出澄府(2004)X号《关于依法无偿收回三亚市唐南实业有限公司占用的21．2152公顷土地的决定》(以下简称澄府(2004)X号决定)，决定无偿收回唐南公司24．962公顷(实际面积21．2152公顷)土地，舒梦娜公司诉至法院。
经查，陕西省拍卖中心出具的陕拍企成字(2001)X号《西北第五棉纺织厂破产财产成交确认书》表明，舒梦娜公司通过拍卖竞买西北第五棉纺织厂的破产财产。陕西省高级人民法院(2000)陕经一破字第1－X号民事裁定书认定：＂债务人西北第五棉纺织厂申请破产一案，本院已于二000年十一月十四日作出裁定，宣告西北第五棉纺织厂破产还债，并组织了破产清算。破产清算小组对其资产进行了清算，委托有关机构进行了评估。结果为西北第五棉纺织厂财产及其投资的六家全资子公司(陕西华茂贸易公司、陕西边境贸易公司、西北国棉五厂第二织布厂、五环(集团)捷发床上用品制衣厂、陕西省凯达塑钢制品厂、三亚唐南实业公司)破产财产评估价值为62，288，300元。清算组对其财产进行了公开拍卖，经拍卖变现为48，000，000元。本案所需破产费用1，514，934．41元，所需支付拖欠职工工资19，290，254．61元，所需支付职工安置费32，896，560元，以上三项费用合计53，701，749．02元。该厂破产财产在支付破产费用后，不足以清偿拖欠职工工资和指供安置等费用，已无财产可供债权人分配＂。2000年11月13日，三亚市工商局作出三亚商处字(2001)X号《行政处罚决定书》，吊销唐南公司的企业营业执照。
另查明，2004年9月17日海南发展与改革厅作出琼发改工业(2004)X号《批复》，同意福耀集团海南公司建设优质浮法玻璃生产线项目，该地点位于老城工业开发区X路北侧，项目总投资7．87亿元，占地面积1200亩。本案所涉之土地有一部分包含在上述《批复》用地范围之内。
一审法院认为，关于原告的主体资格问题。根据陕西省拍卖中心出具的陕拍企成字(2001)X号《拍卖成交确认书》确认及陕西省高级人民法院(2000)陕经一破字第1－X号民事裁定书认定，本案舒梦娜公司通过拍卖竞买方式取得包括唐南公司在内的由西北第五棉纺织厂投资的子公司破产财产，舒梦娜公司的上述权利是通过民事法律关系依法取得的。因此舒梦娜公司因民事法律关系而与被诉的具体行政行为产生利害关系，根据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十二条＂与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼＂的规定，舒梦娜公司有诉权。澄迈县政府以被诉具体行政行为与舒梦娜公司无利害关系，舒梦娜公司无原告主体资格为由进行抗辩，理由不成立，不予支持。关于舒梦娜公司直接起诉是否违反法定程序的问题。最高人民法院《关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复》(法释(2003)X号)已作出明确规定，即＂根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯已经依法取得的自然资源所有权或使用权的，经行政复议后，可以向人民法院提起行政诉讼，法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。＂因此，对澄迈县政府作出的X号决定，不适用复议前置程序，舒梦娜公司可直接向人民法院提起行政诉讼。关于被诉具体行政行为认定事实是否清楚的问题。澄迈县政府作出X号决定认定事实不清，证据不足，理由是：一、根据澄迈县土地交易所出具的X号《转让凭证》认定，经县政府函(1988)X号批准，同意转让本案所涉之地。唐南公司签订转让土地合同后，支付了土地转让款，原被告对此事实并无异议，但澄迈县政府X号决定对上述事实未作认定，属认定事实不清。二、本案所涉之土地唐南公司已于1988年间修建了办公楼、食堂、围墙等，同时完善了道路、水电设施等，并将上述土地及其房产、水电等设施租赁给第三人宇宙公司使用，这是诉讼各方不争的事实，对上述事实，澄府X号决定未予认定，也属认定事实不清。三、被告X号决定认定＂……投入的开发建设资金也未达到项目投资总额的25％＂，却未能提供相应的证据予以证明，这一认定无事实根据。关于本案被诉具体行政行为的适用法律问题。被告作出的X号决定没有援引法律、法规的具体条、款、项、目等，诉讼中也未能提供作出被诉具体行政行为的具体法律规定，故应认定其所作出的具体行政行为无法律依据。而且，被告以＂一直没有完善该宗地报批手续＂为由，收回土地使用权，也未能提供相应的法律依据。舒梦娜公司通过拍卖竞买取得的民事权利与被诉的具体行政行为有利害关系，本案不适用复议前置程序，舒梦娜公司有诉权。澄迈县政府作出的X号决定对唐南公司通过转让取得土地，以及唐南公司已投入资金建设办公楼、食堂、围墙等事实未作出认定，也没有援引法律、法规的具体条、款、项、目等，属于认定事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。但考虑到本案所涉之土地有部分已安排给福耀集团海南公司作为建设优质浮法玻璃生产线项目用地，为了保护善意取得的当事人的利益以及支持重点工业企业项目的快速发展，本案不宜以判决撤销被诉具体行政行为的方式处理，可确认被诉具体行政行为违法，当事人若认为其权利被损害，可通过请求行政赔偿的方式予以解决。根据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十八条规定，判决确认澄迈县人民政府作出的澄府(2004)X号决定违法。
澄迈县政府上诉称：一、舒梦娜公司不是被诉具体行政行为的被处罚人，不具备原告诉讼主体资格。虽然舒梦娜公司通过拍卖获得了西北第五棉纺织厂的破产财产，其中包括该厂对唐南公司的投资权益，但根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第七十九条＂债务人开办的全资企业，以及由其参股、控股的企业不能清偿到期债务，需要进行破产还债的，应当另行提出破产申请＂的规定，唐南公司并未因此而破产。唐南公司因超过规定时限未申请年检而被三亚市工商局吊销了营业执照，但唐南公司并未注销。其法人主体资格仍然存在，仍具备诉讼主体资格。澄迈县政府《关于依法无偿收回三亚市唐南实业有限公司占用的21．2152公顷土地的决定》收回的是唐南公司占用的土地，被处罚人是唐南公司，在唐南公司具备诉讼主体资格的情况下，舒梦娜公司不能越俎代庖以自己名义直接起诉上诉人。唐南公司才是与被上诉人具体行政行为有利害关系的行政相对人，舒梦娜公司不具备本案原告诉讼主体资格，原审判决认定舒梦娜公司具备原告诉讼主体资格明显错误。二、唐南公司未按规定用途使用土地，占用的土地闲置已超过两年，上诉人收回该土地有充分的事实和法律依据。原审判决在证据采信及认定事实方面存在严重错误。澄府函(1988)X号文确定唐南公司的土地用途为办厂用地，但时至今日唐南公司未在该土地上投资建立任何工厂，而是未经原批准机关同意擅自改变土地用途。将该土地用于农业种植，造成了老城开发区工业用地资源的浪费，违反了《土地管理法》第五十六条的规定。唐南公司在该土地上修建的建筑未履行任何报建手续，性质为违法建筑，其修建该部分建筑的资金不能计为其办厂的投资。原审判决确认唐南公司修建前部分建筑的投资的合法性是错误的。唐南公司的上级公司五环(集团)股份有限公司于1998年向澄迈县计划统计局申请立项，该局作出澄计统字(1998)X号批复，确定该地用途为纺织原料仓库和装饰布工厂，项目总投资为3475．7万元。但该地却一直未按该用途开发，投入开发资金明显不足25％，按《海南省闲置用地处置规定》第三条的规定，该土地应被依法无偿收回。原审法院采纳被上诉人提交的《经济鉴定报告》明显违法。该《经济鉴定报告》是被上诉人单方面委托鉴定的，也未在规定时限内向法院提交。不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条、第三十一条、第三十二条的规定，不应被采纳。上诉人收回唐南公司土地符合国家充分利用土地资源的政策规定和海南省加快处置房地产的政策要求，人民法院应对上诉人的合法收地行为予以坚决支持。请求撤销(2005)海南行初字第X号行政判决，裁定驳回被上诉人的起诉。
舒梦娜公司辩称：一、舒梦娜公司是与澄迈县政府的具体行政行为有法律利害关系的法人，依法具备本案原告主体资格。陕西省拍卖中心的《西北第五棉纺织厂破产财产拍卖成交确认书》及陕西省高院(2000)陕经一破字第1－X号《民事裁定书》已确认这一事实。2004年11月12日，陕西舒梦娜家纺有限责任公司依法作为主体参加了澄迈县X组织的听证会，并进行了申辩。证明澄迈县政府对陕西舒梦娜家纺有限责任公司的诉讼主体地位已予以了认可。舒梦娜公司依法取得本案讼争土地的权益，而澄迈县政府的具体行政行为侵害了舒梦娜公司的合法权益，根据《行政诉讼法》第四十一条、最高法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十二条及最高人民法院《关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复》的规定，舒梦娜公司具备本案原告诉讼主体资格，不适用复议前置程序。二、澄迈县政府的具体行政行为程序违法。听证会未按《行政处罚法》第四十二条规定的程序办理。对土地的性质到底出让还是转让没有搞清楚，结果是无法适用法规。澄迈县政府提交的《听证笔录》，既没有提出答辩人违法的事实、证据和处罚建议，舒梦娜公司更没有针对性的行使申辩权和质证权。三、澄迈县政府的具体行政行为没有事实依据。舒梦娜公司拥有合法使用权的土地是依法转让而来，不是澄迈县政府所说的出让。澄迈县政府澄府(2004)X号文认为舒梦娜公司没有完善该宗地的报批手续是没有事实根据的，澄迈县政府依据报批不完善而无偿收回土地没有法律依据，是违法行政。澄迈县政府任意解释海南省人民政府第X号规章，省政府X号规章没有规定＂开发建设资金未达到项目投资总额的25％＂就要无偿收回，而是规定＂投资额占投资总额不足25％的＂可以无偿收回。澄府(2004)X号文认为该地上投入的开发建设资金未达到项目投资总额的25％，要无偿收回，没有任何事实根据。四、澄迈县政府的具体行政行为没有法律依据。澄迈县政府在澄府(2004)X号文中只说明依据海南省人民政府X号令，没有说明具体依据第几条、第几款处理。五、澄迈县政府将舒梦娜公司的土地使用权安排给福耀海南浮法玻璃有限公司在前，作出澄府(2004)X号收地决定在后，系违法行政。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，判决公正，请求维持一审判决。
原审第三人宇宙能量公司未提交书面答辩意见。
庭审中本院针对唐南公司取得本案所涉土地是出让而来还是转让而来进行调查。澄迈县政府主张是由政府出让而来。舒梦娜公司认为是转让而来，没有任何证据证明是出让而来。为此，澄迈县政府举出澄府函(1988)X号《关于同意有偿出让土地给三亚市唐南实业有限公司的批复》，但同时也承认其没有已将该批复送达唐南公司的证据。本院认为，从唐南公司为取得本案所涉土地与澄迈县房地产供销公司签订的《有偿转让土地合同书》以及澄迈县土地交易所出具的第X号《转让土地凭证》的表述看，均表示为＂转让＂而不是＂出让＂。第X号《转让土地凭证》写明依据的为县政府函(1988)X号文批准转让，澄迈县政府所举的澄府函(1988)X号批复为同意出让，由于无证据证明该批复当时已送达唐南公司，且该批复与其他文件相矛盾，对其真实性本院不予确认，不能证明唐南公司当时受让之土地系由政府批复同意出让而来。
庭审中，本院还针对澄迈县政府的收地行为是否有事实依据进行调查。澄迈县政府举出澄迈县计划统计局文件澄计统字(1998)X号《关于兴建海南纺织原料仓库及装饰布工厂项目的批复》，以证明当时唐南公司的上级公司五环(集团)股份有限公司申请在本案所涉土地上立项并经批准，计划用地313．45亩，项目总投资为3475．7万元，用途是工业用地；同时，其还举出澄府函(1988)X号《关于同意有偿出让土地给三亚市唐南实业有限公司的批复》，并认为这个批复土地用途也是办厂用地，实际出让是374．43亩；此外，澄迈县政府还举出一组土地现状照片，认为现在公司使用的土地是在种木瓜，未按照办厂用地使用，已违法了法律规定。舒梦娜公司质证后认为，从陕西高院裁定书的表述看，五环(集团)股份有限公司不是唐南公司的上级公司。澄计统字(1998)X号是批复给五环(集团)股份有限公司的，五环(集团)股份有限公司并没有取得土地的使用权，澄迈县政府认为五环(集团)股份有限公司是唐南公司的上级公司，并认为唐南公司的投资额就是该批复所述的投资额是认定投资额主体错误，没有事实依据。澄府函(1988)X号文上也没有要求投资额是多少，其持有的转让凭证也没有说投资额。澄迈县政府所举的照片与现场事实不符。对此，澄迈县政府反驳称，照片上全部种植的是热带水果，而转让土地凭证上明确规定的土地用途是办厂。同时澄迈县政府还举出唐南公司给五环(集团)股份有限公司出具的一个委托函，认为从侧面说明了唐南公司是五环(集团)股份有限公司的下属公司，也证明了唐南公司的土地是由五环(集团)股份有限公司来处置，但其同时也承认，除了唐南公司委托五环(集团)股份有限公司将土地出租，其没有唐南公司委托五环(集团)股份有限公司办理其他事务的证据。本院认为，从现有证据看，不能得出五环(集团)股份有限公司是唐南公司的上级公司这一结论，也无证据证明唐南公司委托五环(集团)股份有限公司为其办理土地立项等事宜，关于唐南公司的投资额应为多少并无证据证明，澄迈县政府依据澄迈县计划统计局文件澄计统字(1998)X号《关于兴建海南纺织原料仓库及装饰布工厂项目的批复》，认定唐南公司的投资额为人民币3475．7万元，系认定事实不清，证据不足。
庭审中，本院还针对澄迈县政府的收地行为是否有法律依据进行法庭调查。澄迈县政府举出了《海南经济特区土地管理条例》第三十七条，认为没有规定是出让还是转让，只要是未达到投资额的25％，可以收回土地使用权；还举出了《海南省闲置建设用地处置规定》第三条，认为动工建设面积未达到项目应当动工开发建设的土地总面积的1／3的也可以收回；同时还举出《土地管理法》第五十六条的规定，认为土地使用应该按照合同规定的期限和用途开发，变更需经批准；此外，还举出了《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条、第十八条的规定，认为唐南公司擅自将土地出租给宇宙公司违反了有关法规，宇宙公司的投资不能算其出资额。舒梦娜公司质证认为，澄府(2004)X号收地决定并没有适用这么多的法律法规。即便适用《海南省闲置建设用地处置规定》第三条，也是适用法律错误，本案所涉土地是转让取得。转让合同没有约定资金投入的内容，且公司在土地上已投入了2000多万，无证据证明未达到25％。本院认为，澄迈县政府作出的澄府(2004)X号决定仅仅写明依照《海南省闲置建设用地处置规定》的规定，庭审中其所述的法律法规不能证明是其作出该具体行政行为时所依据的法律法规。其作出的澄府(2004)X号决定仅仅写明依照《海南省闲置建设用地处置规定》的规定，未写明具体的条、款、项、目，应认定其无法律依据。
本院认为，舒梦娜公司通过竞买取得西北第五棉纺织厂的破产财产，其中包括了西北第五棉纺织厂全资子公司唐南公司的财产，进而取得了唐南公司在本案所涉土地的权益，故舒梦娜公司与澄迈县政府收回本案所涉土地有利害关系。澄迈县政府主张舒梦娜公司不是被诉行政行为的被处罚人，不具备原告诉讼主体资格理由不成立，本院不予支持。澄迈县政府主张唐南公司未按土地用途使用土地及土地闲置已超过两年，其收回该土地有充分的事实和法律依据，因该主张不是其作出的澄府(2004)X号决定所认定的事实，故不是本案审查的范围。澄迈县政府认定五环(集团)股份有限公司系唐南公司的上级公司，认为由五环(集团)股份有限公司申请立项，经澄迈县计划统计局同意，并作出的澄计统字(1998)X号《关于兴建海南纺织原料仓库及装饰布工厂项目的批复》中所述的投资额为唐南公司的投资总额，进而认定唐南公司的建设资金未达到项目投资总额的25％，系认定事实不清、证据不足。其适用的法律依据《海南省闲置建设用地处置规定》未写明具体的条、款、项、目，应认定其无法律依据。澄迈县政府作出X号决定认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。由于本案所涉土地有部分已安排给省重点工业企业福耀集团海南公司作为建设优质浮法玻璃生产线项目用地，为保护当事人的合法权益，一审判决未撤销被诉具体行政行为，而是确定其违法是正确的。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。澄迈县政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由澄迈县政府负担。一审案件受理费100元舒梦娜公司已预缴，由澄迈县政府在本判决生效后10日内直接给付舒梦娜公司。
本判决为终审判决。
审判长赵立
代理审判员程小平
代理审判员王华
二00五年十二月二十一日
书记员容泽清
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