海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海南思嘉冷藏工业有限公司。
法定代表人吴某某，董事长。
委托代理人吴某才，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)琼海市人民政府。
法定代表人宋某，市长。
委托代理人谢某某，琼海市国土局干部。
原审第三人海南阿西罗拉生物制品有限公司。
法定代表人祁某，董事长。
上诉人海南思嘉冷藏工业有限公司(以下简称思嘉冷藏公司)因其诉被上诉人琼海市人民政府(以下简称琼海市政府)作出无偿收回国有土地使用权的处罚决定及给原审第三人海南阿西罗拉生物制品有限公司(以下简称阿西罗拉公司)颁发国有土地使用权证一案，不服海南省海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年10月9日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年11月17日立案受理，依法组成合议庭。于2005年12月16日上午在本院第二审判庭依法公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人吴某才，被上诉人的委托代理人谢某某，原审第三人的法定代表人祁某到庭参加了诉讼，该案现巳审理终结。
经审理查明，上诉人思嘉冷藏公司被无偿收回之地位于加嘉镇工业小区，其面积为（略）平方米。2002年1月23日，琼海市城区房地产开发公司(甲方)与上诉人思嘉冷藏公司(乙方)签订《土地转让合同书》，由甲方将加嘉镇工业小区内约42亩土地转让给乙方建冷藏加工厂，转让土地价格为42万元。合同约定：1、乙方在甲方办完土地证后十天内付完土地款，如超过三个月尚未付清，甲方有权将土地另行转让。2、甲方协助乙方把建厂手续办好后，乙方要在一年内建好厂房，2003年5月底尚未建好厂房，甲方有权无偿收回土地。合同签定后，甲方依约为乙方办理建厂手续。2002年2月7日，被上诉人琼海市政府给上诉人思嘉冷藏公司颁发了海国用(2002)字第X号《国有土地使用权证》。此后，上诉人在使用地上投资修筑了围墙，搭建棚屋，并铺设自来水管，但未建厂房。2004年5月10日，琼海市国土环境资源局在《海南日报》刊登拟无偿收回上诉人土地使用权公告，上诉人在15天内未提出申辩和申请听证。2004年6月2日，被上诉人琼海市政府作出海府[2004]X号《无偿收地处罚决定》，并于2004年6月12日在《海南日报》公告送达原告。2004年6月23日，被上诉人琼海市政府将上诉人思嘉冷藏公司被无偿收回的土地置换给第三人阿西罗拉公司，并给其颁发海国用(2004)第X号《国有土地使用证》。原审第三人取得该地使用权后，投资700多万元开发并建起了厂房。上诉人认为，琼海市政府的上述具体行政行为侵犯了自己的合法权益，遂向海南中级人民法院提起行政诉讼。
原审认为，被告琼海市政府作出海府[2004]X号《收地处罚决定》，认定原告思嘉冷藏公司在取得争议地使用权后，仅围墙圈地，搭建临时工棚，闲置土地两年零三个月。在作出该决定前，被告已经在《海南日报》邗登拟无偿收回原告土地使用权公告。原告在规定的期限内既未提出申辩也未申请听证，应视为放弃了申辩、听证权。在被告作出处罚决定后，原告才以中国与欧盟之间发生不可抗力的＂氯霉素风波＂而导致无法运作土地开发建设为由提出辨解，事实上＂氯霉素风波＂与原告是否如期进行土地开发建设没有必然的因果关系，因此，该辩解理由显然不能成立。被告根据《海南省闲置建设用地处置规定》第二条第(二)项、第三条第(三)项的规定，认定原告闲置争议地达两年以上事实成立，其决定收回争议地使用权并无不当。原告思嘉冷藏公司认为被告琼海市政府所做的收地决定违反《城市房地产管理法》的有关规定，实际上被告琼海市政府作出海府[2004]X号《收地处罚决定》所依据的是《海南省闲置建设用地处置规定》的有关规定，其适用法律法规正确。虽然该处罚决定程序上存在瑕疵，但实体处理结果并无不当，故对该《收地处罚决定》不宜撤销。原告思嘉冷藏公司的诉讼理由不能成立，其要求撤销被告《收地处罚决定》的请求，本院不予支持。第三人阿西罗拉公司持有的海国用(2004)字第X号《国有土地使用证》，是在琼海市政府收回争议地使用权，经过土地置换后而给其颁发的，且第三人在取得争议地使用权后，已投资兴建了厂房。原告思嘉冷藏公司请求确认第三人阿西罗拉公司所持有的第X号《国有土地使用证》无效，并判令被告琼海市政府停止侵权行为，没有事实依据和法律依据，故对该项请求，本院亦不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第四项的规定，判决如下：驳回原告思嘉冷藏公司要求撤销被告琼海市政府2004年6月2日作出的海府[2004]X号《收地处罚决定》及其它诉讼请求。
思嘉冷藏公司上诉称：一、被上诉人在处置上诉人的土地过程中，程序违法；二、原审判决既然确认处罚程序违法，理应依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条之规定，确认其行政行为违法，责令其采取补救措施，而不是依据该司法解释第56条第四项＂其他应当判决驳回诉讼请求的情形＂驳回上诉人的诉讼请求。三、琼海市政府[2004]X号文《收地处罚决定》所依据的海南省政府规章和国土资源部的规章内容不一致，本案理应按《行政诉讼法》53条之规定，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。四、氯霉素风波导致的欧盟封关应当确认为不可抗力实践，因此该土地不能无偿收回。被上诉人琼海市政府不考虑上诉人的投资诚意，不考虑上诉人的经济利益，不考虑国家法律的规定，急匆匆地以违反法律程序的方式收回土地，被上诉人对外国投资商的坑害，岂能在本案判决结束后消灭。综上，上诉人认为被上诉人琼海市政府的行政行为违法，特请求撤销一审判决，依法维护上诉人的合法利益。
琼海市政府答辩称：一、上诉人的上诉请求没有事实根据与法律依据；二、行政行为合法，适用法律正确；琼海市政府对上诉人建设用地现在的处置过程中，依照法律规定的处置工作程序予以处置。首先，在海南日报(2004年4月29日)上刊登公告，告知当事人(上诉人)，但上诉人在规定的时限内没有提出申辩与听证申请，证实上诉人对处置没有异议。由此，琼海市人民政府作出海府[2004]X号《决定》，该《决定》已在2004年6月12日的《海南日报》上以公告方式送达上诉人，而上诉人又在规定的时限内没有申请复议或起诉。以上事实足以证明海府[2004]X号《决定》适用法律规定合法。鉴于以上事实，原诉讼请求是无理的，已经一审法院审理判决，市政府认为一审法院判决是实事求是的、合法的。请求海南省高级人民法院依法予以维持海府[2004]X号《决定》，驳回原告的非法请求。
原审第三人述称：一、上诉人的上诉请求没有事实根据与法律依据；二、上诉人在一审的诉讼状中就有不真实的表达。如＂不知道＂，(2005年4月为时间参照)＂原告近日通过有关渠道才知道该处罚决定的存在。＂并在一审开庭期间又突然冒出一份2003年7月25日给琼海市政府书记市长陆志远博士的一书函，也表明上诉人不再开发建设。三、政府的行政行为合法，适合法律正确；四、上诉人无视海南省政府的相关规定是不对的，地方政府的相关规定是在中央政府相关规定的基础上的更细化更具体的表现，是合法的。鉴于以上事实，上诉人的上诉请求是无理的，一审法院的判决是实事求是的，合法的，请求海南省高级人民法院依法维持原判，驳回原告的非法请求。
本院认为：被上诉人琼海市人民政府在处置上诉人海国用(2002)第X号国有土地使用权证的过程中，作出的拟无偿收回上诉人土地使用权的公告，在送达程序上应按照《民事诉讼法》的有关规定送达该处罚决定给上诉人，而被上诉人在《海南日报》上公告送达，未满60日就作出(海府[2004]X号)《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》，违反了民事诉讼法公告送达的有关规定，同时亦剥夺了上诉人的抗辨、申辨权利和听证的权利；在公告送达该《处罚决定》后，又未满60日就将该地置换给原审第三人并给其颁发海国用(2004)第X号《国有土地使用证》，同样导致剥夺了上诉人的复议权和申辨权，再次违反了法律程序；至于＂氯霉素风波＂是否影响上诉人土地开发的问题，这是当时的一个客观事实，琼海市政府应当给予考虑；关于琼海市政府[2004]X号文《收地处罚决定》所依据的海南省政府规章和国土资源部的规章内容不一致，这是法律认识问题，本院认为不存在其内容不一致。鉴于被上诉人巳将该土地给原审第三人颁发了《国有土地使用证》，原审第三人属善意取得争议地使用权且巳在该地上投资了700多万元建起了厂房，上诉人在二审开庭过程中明确表示，撤销其具体行政行为已不现实，要求确认其具体行政行为违法，采取其它补救措施解决。本院认为，上诉人的要求合理，应该予以支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、维持海南省海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决；
二、确认被上诉人琼海市人民政府于2004年6月2日作出(海府[2004]X号)《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》的具体行政行为违法。
一、二审案件受理费共计人民币200元，由被上诉人琼海市人民政府负担。该费用上诉人已预付，被上诉人在收到本判决内十日内将200元直接付给上诉人。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员林玉冰
代理审判员程小平
二00五年十二月二十一日
书记员容泽清
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