海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)文昌市X镇后坑三经济合作社。
法定代表人林某某，该社社长。
委托代理人黄某甲，该村村民。
委托代理人吴多乐，文昌市和平法律事务所法律工作者。
被上诉人(原审被告)文昌市人民政府。
法定代表人张某某，市长。
委托代理人陈某乙，文昌市政府法制办副主任科员。
委托代理人陈某丙，文昌市政府法制办科员。
原审第三人黄某丁，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
委托代理人吴明孝，海南凯志律师事务所律师。
上诉人文昌市X镇后坑三经济合作社(以下简称后坑三经济社)因其诉文昌市人民政府(以下简称市政府)及原审第三人黄某丁颁发国有土地使用证一案，不服海南省海南中级人民法院2005年8月12日作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年9月9日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于同年11月17日受理，依法组成合议庭，并于同年12月9日在本院第二法庭公开开庭审理了本案。后坑三经济社的法定代表人林某某及其委托代理人黄某甲、吴多乐，市政府的委托代理人陈某乙、陈某丙，黄某丁的委托代理人吴明孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：争议地位于文昌市X镇X路。1993年，市政府根据城市规划，对文城镇往海口方向的新风路段(英城坡)的道路进行扩建改造。原有道路X路段被废弃。2000年9月25日，文昌市国土局依照文城镇城市规划，将包括废弃道路X路段在内的1898平方米土地规划为英城坡商住小区，以公开拍卖的方式，向社会公开出让，发出《英城坡土地公开出售公告》。同年12月6日，后坑三经济社向其村民发出通知，通知内容为：文昌市国土局付给后坑三经济社X．5万元，作为开发英城小区，支援该社生产之用，该社X户的村民代表在通知上签字。同年12月10日，文昌市国土局召集文城镇政府、后坑三经济社代表开会后，对上述土地上的附着物、青苗补偿等问题与该社签订了协议书。尔后，文昌市国土局支付给后坑三经济社X．5万元，对其村民地上附着物、青苗等进行了补偿。2001年1月，文昌市国土局就上述土地使用权出售问题向市政府报告，同年1月11日，市政府以文府函(2001)X号《关于同意以拍卖方式出让国有建设用地的批复》，同意以拍卖的方式出让上述国有土地使用权。黄某丁以（略）元买取83．72平方米土地，并与文昌市国土局签订《国有土地使用权出让合同》。2001年1月12日，市政府为黄某丁颁发文国用[2001]字第（略）号《国有土地使用证》。2004年11月，后坑三经济社不服，向省政府申请行政复议，请求撤销市政府给黄某丁颁发的《国有土地使用证》，省政府经复议作出复议决定，维持其《国有土地使用证》，后坑三经济社不服，向法院提起行政诉讼。
一审判决认为，颁证之地是市政府于1993年扩建公路所废弃的旧公路用地范围内土地，依照《中华人民共和国公路管理条例实施细则》(以下简称《实施细则》)第四十二条之规定，该土地所有权应属于国家。文昌市国土局在公告出售发证之土地之前，已与后坑三经济社订立协议确认该土地没有权属异议。后坑三经济社对文昌市国土局公开出售发证土地的公告亦未提出异议。现后坑三经济社诉称发证之地的所有权属其集体所有，其所举的土地房产所有证存根等证据不能证实。后坑三经济社所诉理由不成立，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回后坑三经济社的诉讼请求。
后坑三经济社上诉称：旧公路包括两边公路沟宽为11米，公路两旁的土地在其自然村的界线范围内，是该村村民种植树木及作物的园地，不属于《实施细则》第四十二条规定的范围。1953年土改时，市政府已将旧公路圯的土地分配给该村村民，有土地证为证，且村民一直在该地上耕作。根据原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》第八条规定，该地属后坑三经济社集体所有。该地未经依法征用，市政府就作为国有土地出让给第三人，并颁发了《国有土地使用证》，且在发证前未进行发证公告，违反法定程序。文昌市国土局与原法定代表人签某的协议书，违反《中华人民共和国村X组织法》的有关规定，协议书也未约定土地面积、四至范围。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决和市政府给第三人颁发的《国有土地使用证》。
市政府答辩称：旧公路用地所有权属于国家所有，市政府有权进行处置。文昌市国土局经市政府批准，把旧公路用地规划为商住小区，向社会公开出售，第三人通过与国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并交付出让金，依法取得该地的使用权。市政府给后坑三经济社支付了5．5万元，以通知形式告知村民，有11户村民代表签字表示同意。国土局与后坑三经济社签订了协议书，对地上附着物、青苗按有关文件进行了补偿。后坑三经济社当时对开发该地未提出异议，也没有证据证实该地属其集体所有。第三人通过出让方式取得土地使用权并支付出让金，依法申请办理土地登记，市政府给其颁发《国有土地使用证》，程序合法。从2000年9月国土局向社会公开出让该地至后坑三经济社申请复议已有4年多时间，其诉讼已超过法定期限。市政府的颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决正确，请求二审法院予以维持。
黄某丁答辩称：颁证之土地是市政府扩建公路后废弃的旧公路，依法应为国有土地。市政府在出售前，已与后坑三经济社订立协议，确认该地没有权属异议，在公告出售前，后坑三经济社也未提出异议。第三人取得的国有土地使用权是通过依法拍卖出让程序而取得，并缴清了土地出让金，完全符合法定程序。后坑三经济社在文昌市国土局公告出售该地和签订协议书时，完全知道该地出售和颁证，现提起行政诉讼已超过诉讼时效。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，本院就颁证的土地是否都在原来旧公路范围内进行审查。后坑三经济社认为，市政府颁证的土地超出旧公路范围。市政府提供的证据是：《文昌市X镇英城坡新旧公路现状图》、《英城坡小区现状图》，从两份图可以得出，英城坡小区X路，对此，市政府认为，旧公路还包括人行道、排水沟，虽然小区X路宽，但不超出旧公路范围。庭审中，市政府没有证据证明旧公路的宽度。因此，根据市政府提供的《文昌市X镇英城坡新旧公路现状图》、《英城坡小区现状图》，可以认定，英城坡小区的宽度超出旧公路的用地范围，
庭审中，本院就后坑三经济社提出的1953年《土地房产所有证》记载的土地是否在争议地范围内进行审查。后坑三经济社提供了黄某安、黄某联、黄某祥等村民的《土地房产所有证存根》，证明旧公路圯的土地在土改时已分配给农民，且一直在该地上耕作。经查证，土地证上记载与公路有关的土地的四至与本案争议地没有联系，无法证明土地证上记载的土地就在争议地范围内。
本院认为，市政府根据文昌市X镇的规划，将废弃的原旧公路占地作为国有建设用地，公开向社会出售，但其规划的英城坡小区其宽度已超出原旧公路用地范围，对于超出部分的土地权属，一审判决依据《实施细则》第四十二条规定，认定为国有土地错误，应予指正。因为该条只是说明国道、省道、县道外缘最小必须有多少米内不能建永久性建筑，并没有说明该范围内土地的权属。但后坑三经济社提供《土地房产所有证存根》上记载的土地的四至，与本案所涉争议土地的四至不相符，不能确认《土地房产所有证存根》上记载的土地就在争议地范围内，以其主张争议地属于后坑三经济社集体所有，证据不足，市政府将争议地作为国有土地进行出让并未违反法律规定。文昌市国土局与后坑三经济社签订的《协议书》，与本案土地的所有权没有关系，只是对争议地上的附着物、青苗等进行一定的补偿。后坑三经济社以争议地未依法被征用，仍属其集体所有为由，继而要求撤销市政府给黄某丁颁发的《国有土地使用证》，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由后坑三经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员林某冰
代理审判员王华
二00五年十二月十九日
书记员赵道远
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