海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)万宁市X镇X村X村民小组。
法定代表人肖某甲，该村X组长。
委托代理人何子景，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人肖某乙，该村X组长。
被上诉人(原审被告)万宁市人民政府。
法定代表人邓某某，市长。
委托代理人刘某某，万宁市人民政府法制办公务员。
委托代理人谢某，万宁市国土环境资源局公务员。
原审第三人卓某丙，男，汉族，1975年4月出生，万宁市人，无业，住（略）。
委托代理人卓某丁，男，汉族，X年X月X日生，海南省莺歌海盐场退休干部，住（略）。
上诉人万宁市X镇X村X村民小组(以下简称第十村X组)因其诉被上诉人万宁市人民政府(以下简称万宁市政府)及原审第三人卓某丙颁发国有土地使用证一案，不服海南中级人民法院2005年6月8日作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年6月23日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年8月22日立案受理，依法组成合议庭，并于2005年10月12日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案，上诉人第十村X组的法定代表人肖某甲和委托代理人何子景、肖某乙，被上诉人万宁市政府的委托代理人刘某某、谢某，原审第三人卓某丙及其委托代理人卓某丁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：争议地原为集体土地，面积为83．77平方米，由卓某杰(卓某丙之伯父)于1981年1月16日从原万宁县长丰公社马坡大队第二十六队购买取得，并经过原马坡大队及长丰镇的同意批准。卓某杰取得了该地的使用权后，即安排给其弟卓某(卓某丙之父)使用，卓某于1982年在该地建造了房屋。1984年期间，第十村X组(原马坡大队二十七队)因与马坡大队二十八队发生土地纠纷，原万宁县人民政府作出万府发(1984)X号《关于马坡乡二十七队与二十八队土地纠纷问题的处理意见》(以下简称X号《处理意见》)，认定争议地属万城镇城建规划范围。第十村X组对X号《处理意见》不服，向原万宁县人民法院提起诉讼。1988年12月29日，原万宁县人民法院作出(1988)万法民字第X号民事判决，该判决第二项认定卓某的建房宅基地属于万城镇市政建设规划范围，第三项认定第十村X组在龙贡坡土地南从城建规划土地接壤处起，即从海榆公路向北垂直伸延七十五米处起，不在万城镇市政建设规划范围内。该项判决为原海南省琼北中级人民法院(1989)万法民上字第X号民事判决所维持。1993年8月20日，卓某丙向万宁市政府申请土地登记，万宁市政府经调查审核，于1993年11月29日给卓某丙颁发万宁国用(94)字第X号《国有土地使用证》。1999年卓某丙拆掉旧房建起楼房，同年，万宁市政府给卓某丙换发了《国有土地使用证》(证号为：万国用(1999)字第（略）号)。2003年11月，第十村X组在民事诉讼中得知万宁市政府给卓某丙颁发了《国有土地使用证》，即以争议地属其集体所有为由，提起行政诉讼。
一审法院认为，《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(七)项已明确规定：＂《征用土地条例》实施前已经卖给集体经济组织以外的单位和个人用于非农业建设的原农民集体所有的土地＂属于国有土地。卓某丙所使用的土地正是在《征用土地条例》实施前从马坡乡二十六队购买而取得的，且在已发生法律效力的原万宁县人民政府所作的X号《处理意见》、原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决、原琼北中级人民法院(1989)万法民上字第X号民事判决中，均确认第三人所使用的土地属于城市规划用地，故卓某丙所使用的土地应属国有土地。万宁市政府根据卓某丙的申请，经调查审核，给卓某丙颁发《国有土地使用证》并不违反法律规定。虽然万宁市政府颁证时未予公告，程序上存在瑕疵，但该颁证行为事实清楚，且第三人使用争议地已有二十多年，第十村X组在诉讼前也从未提出异议，因此，对万宁市政府给卓某丙颁发的《国有土地使用证》不宜撤销。万宁市政府及卓某丙认为第十村X组提起诉讼已超过时效，理由不能成立。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条已明确规定了公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的起诉期限为二年。第十村X组是在2003年11月才知道万宁市政府给卓某丙颁证，至其提起行政诉讼时，并未超过二年，故其起诉未超期限。但第十村X组主张争议地属其集体所有，却没有证据加以证实。虽然原琼北中级人民法院所作的(1989)万法民上字第X号终审判决维持了原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决第(三)项对第十村X组用地范围的认定，同样，该判决亦维持了(1988)万法民字第X号民事判决第(二)项对第三人用地属市政建设规划用地的认定。因此，第十村X组的起诉无理，对其诉讼请求，应予驳回。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回第十村X组的诉讼请求。
第十村X组上诉称：一审判决公然违反程序法。卓某等六位第三人与本案判决结果都有利害关系，一审他们都被通知到庭参加了整个诉讼庭审活动，然而一审判决书除卓某外，没有一个字涉及卓某丙等五名第三人的诉讼活动及他们的权益，是故意隐瞒真相，袒护万宁市政府的举证无能及保护第三人的非法权益。一审判决对卓某杰取得土地使用权的书证认定是错误的，该书证没有一个字述及土地使用权的购买情节，该书证反映的事实是马坡第二十六队的卓某族人将＂祖置＂土地＂划给＂东沃镇卓某兄弟使用的一种宗族活动。认定卓某杰取得土地使用权的时间是1981年1月16日也是错误的，应以领导机关万宁县X镇政府签同意并盖镇政府大印的时间为合法有效取得时间。一审用非法的宗族活动书证与原万宁县人民政府的X号文件、原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决和原琼北中级人民法院(1989)万法民上字第X号民事判决三份具有法律效力的土地争议确权书证对抗，作出的判决是错误的，该三份文件已明确划定土地所有权属上诉人。本案土地使用权证、建设用地规划许可证是错误的具体行政行为产生的后果，万宁市政府以此证明自己的具体行政行为合法是错误的。土地所有权(含使用权)与土地使用规划权是两个完全不同的概念，不能混同。万宁市政府一审未就卓某丙等合法取得土地使用权举证，系举证无能。万宁市政府认为颁证土地是国有土地，一审认定是从二十六队购买，是没有事实根据及错误的，该地所有权属是上诉人的。请求二审法院撤销一审判决，撤销万宁市政府于1993年颁发给卓某丙的国有土地使用证。
万宁市政府答辩称：一审判决认定万宁市政府给卓某丙颁发国有土地使用证认定事实清楚，符合法律规定。卓某丙取得本案国有土地使用权系1981年1月16日，由当时的万宁县长丰公社马坡大队山坑村二十六队所安排，经过当时的马坡大队同意，长丰公社批准使用至今，该宗地的取得时间在琼北中院终审判决该宗地所有权归属之前。万宁市政府根据申请，于1993年11月给卓某丙颁发国有土地使用证，只不过是补办土地使用登记手续。按照土地管理的法律规定，在给其补办该宗土地的登记手续时，认定该宗地属国有土地，依法给其颁发国有土地使用证符合法律、法规的规定。不存在第十村X组说所的使用权证书违法与伪造，更不存在卓某丙取得该宗地时存在宗族活动及与前几份判决书产生矛盾。一审判决程序合法，该案件从审理到作出判决，完全依照程序进行。原琼北中院判决及原万宁县法院(1988)万法民字第X号《民事判决书》已认定本案颁证土地属万宁县X镇市政建设规划范围，万宁市政府按照自身职责，根据卓某丙的申请，依据《土地登记规则》的规定程序，给卓某丙作出同意登记并依法颁发了国有土地使用证，程序合法，符合法律规定。第十村X组歪曲事实，无事实根据及法律依据。请求维持一审判决。
第三人卓某丙答辩称：第十村X组所称＂一审判决公然违反诉讼程序＂是对整个活动情况缺乏全面的了解，其说法丝毫没有根据，理由不能成立。卓某丙取得的土地使用权是1981年1月与原马坡大队第二十六队购买的，而且办理了三级手续，是有据可查的。卓某丙取得该地的时间在县政府X号文之前，距琼北中院(1989)万法民上字第X号终审判决时间达9年之久，特别是在《村镇条例》颁发之前就取得了该地。根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(七)项、第八条第二款的规定，该地使用权属于卓某丙。1993年万宁市政府土地主管部门办理国有土地使用权证是经过严格审查后，依据事实与法律程序办理的，是合法有效的。第十村X组认为该土地使用权取得的来源不当，有关手续办理是违法的、伪造的，政府颁发的国有土地使用证是错误的，没有事实根据。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求维持一审判决。
庭审中，本院针对第十村X组提出异议的一审认定的争议地由卓某杰于1981年1月16日从原长丰公社马坡大队第二十六队购买取得的情况进行调查。万宁市政府举出1981年1月16日卓某杰与原长丰公社马坡大队第二十六队队长陈龙华签订的契约，认为争议地是卓某杰从原长丰公社马坡大队二十六队购买来的；同时，万宁市政府还举出了当时签订契约的二十六队的老队长陈龙华及当时契约的执笔人卓某强的证言证明当时买地的事实。第十村X组经质证，对契约的真实性提出了异议，认为契约上写的时间是1981年1月16日，长丰镇人民政府是1987年审批同意盖章的，当时大队也盖了章但是没有签名，1987年公社体制已经撤销，为何还盖公社的章镇政府为何压了6年才同意应该是由政府存档，为何会在第三人手中此外还有92年的补书增加土地的范围，怎么能去补因此该契约是伪造的；同时，第十村X组认为该契约是无效的，契约应该就是合同，但是契约上说是祖宗代表把地划给姓卓某盖房用的，卓某杰是东沃镇的人，是另一个公社的人，怎么跑到马坡公社要地这份契约本身不是买卖契约，没有收据，没有说多少钱，而且另外五位第三人也没有签字。对万宁市政府举出的陈龙华及卓某强的证言，第十村X组认为一审未采信该证据，因此不予质证。万宁市政府反驳称，契约镇政府1987年盖章同意是因为土地管理法是1986年才出台的，土地买卖关系是1981年已经发生，1993年第三人申请登记，按照土地管理法的要求，土地买卖要经过三级手续，所以1993年办证的时候要求他们补签了意见。第三人称，当时签订契约，交了1500元给生产队，但是收据已遗失；当时盖的人民公社生产大队的章是1981年盖的，1987年镇政府的章是完善手续时补盖的。对此，第十村X组补充认为，如果是其盖章的话，会写上意见，但是该契约上没有写，与常规作法不符。第十村X组对契约上所盖的马坡大队印章的真伪表示不清楚，但其承认无相反证据证明。本院认为，1981年1月16日卓某杰与原长丰公社马坡大队第二十六队签订的契约上，有原万宁县长丰人民公社马坡生产大队管理委员会所盖的公章，第十村X组虽然对该公章的真伪提出了异议，但是无证据证明契约上所盖公章是假的，对第十村X组的主张本院不予支持，对所盖公章的真实性本院予以确认。原万宁县X镇人民政府在该契约上签署＂同意大队意见＂并加盖公章，虽然其落款时间是1987年7月27日，但是并不能证明该契约就不是1981年1月16日签订的，其签署意见及加盖公章可以认定是对该契约所述内容的确认。此外，虽然该契约中没有写明取得土地所需要的价钱，且现在第三人拿不出收款的收据，但是，卓某杰是东沃镇人而并非马坡大队二十六队村民，马坡大队第二十六队将土地无偿划拨给其使用且立下契约不符合常理。可以认定，争议地系由卓某杰于1981年1月16日从原长丰公社马坡大队第二十六队购买取得，并经过原万宁县长丰人民公社马坡生产大队的同意及原万宁县X镇人民政府的批准。
庭审中，本院还针对第三人的建房时间进行了调查。万宁市政府主张第三人的建房时间是1982年，并举出原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决书及原琼北中级人民法院(1989)万法民上字第X号民事判决书，认为该两份判决书已认定了该事实，在琼北中院的判决书上有表述。第三人认可万宁市政府所举证据。第十村X组对判决书的真实性无异议，但是认为判决书上认定的盖房的人不是第三人，其对判决书中针对的地就是本案所涉土地无异议。万宁市政府反驳称，当时买地的代表是卓某杰，所以法院的判决书上就写了卓某杰。第三人补充认为，判决书上已经写了，其中的卓某就是本案第三人卓某丙的父亲，是卓某丙接受父亲卓某的财产。对此，第十村X组表示不清楚他们之间的关系。同时，第十村X组认为，当时争议地那里是荒坡，盖房最早的是肖某甲，是1985年盖房，这是谁都知道的，但其也承认没有其他证据证明这个事实。本院认为，第十村X组无证据证明卓某与卓某丙不是父子关系，也无证据证明1982年争议地是荒地，其主张第三人不是1982年在争议地上盖房无证据证明，本院不予采信。万宁市政府所举出的两份证据是法院的裁判文书，其真实性本院予以确认。从琼北中院判决书中表述＂而原审第三人卓某杰……卓某……是在1981年向山坑村X队购买……12格宅基地，……次年便建起12眼房屋居住使用至今＂及第十村X组承认该判决所涉土地就是本案争议地看，可以认定，卓某丙之父卓某系于1982年在争议地上建房。
庭审中，本院还针对卓某丙盖房的土地是否在第十村X组的土地权属范围之内的问题进行调查。第十村X组认为，原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决第三项已经确认了第三人现使用的土地是在其集体所有土地的范围内，该判决已被琼北中院的判决所维持。对此，万宁市政府反驳称，该判决表述的是＂……南从城建规划土地接壤处起(海榆公路向北垂直伸延七十五米处)……归二十七队所有＂，海榆公路向北垂直75米范围之内是市政建设规划土地，现在第三人的房子是在75米以内，第十村X组的土地权属范围是在75米以外，因此不在第十村X组的土地权属范围之内。第十村X组承认第三人的房子在75米的市政建设规划范围内，但是认为城建规划不等于土地的权属，该范围内的土地未被征用，仍是集体土地。同时，第十村X组还认为第三人使用的土地不是在二十六队的范围内，而是在二十七队的集体土地范围内。为此，第十村X组举出卓某杰签订的契约，认为契约上的四至中的＂北至肖某泰园圯＂可以证明争议地是第十村X组的集体土地。本院认为，从万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决第三项＂……南从城建规划土地接壤处起(海榆公路向北垂直伸延七十五米处)……归二十七队所有＂的表述看，第三人的房子在75米市政建设规划范围之内，不在该判决书所认定的第十村X组的土地权属界线范围之内。第十村X组认为契约中＂北至肖某泰园圯＂可以证明争议地是第十村X组的集体土地，由于相邻并不能当然证明土地权属，其主张本院不予支持。可以认定，卓某丙盖房的土地不在第十村X组的土地权属范围之内。
本院认为，争议地原为集体土地，系卓某丙之伯父卓某杰于1981年1月16日从原长丰公社马坡大队二十六队购买并经原马坡大队及长丰镇的同意批准，由卓某丙之父卓某于1982年在争议地上盖房并使用至今。根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(七)项＂《征用土地条例》实施前已经卖给集体经济组织以外的单位和个人用于非农业建设的原农民集体所有的土地＂属于国有土地的规定，卓某杰并非原长丰公社马坡大队人，其购地行为发生在1982年的《征用土地条例》实施前，争议地应为国有土地。原万宁县人民政府所作的(1984)X号《处理意见》、原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决、原琼北中级人民法院(1989)万法民上字第X号民事判决亦确认争议地在万城镇市政建设规划范围内。万宁市政府将争议地认定为国有土地并无不当。从原万宁县人民法院(1988)万法民字第X号民事判决的第三项可以认定，争议地在75米市政建设规划范围之内，不在该判决书所认定的第十村X组的土地权属界线范围之内，第十村X组认为争议地系其集体所有并在其土地权属界线范围内并无证据证明，对其主张本院不予支持。万宁市政府根据卓某丙的申请，经调查审核，根据《海南省确定土地权属若干规定》第八条第二款＂《村镇条例》实施前，个人使用至今的国有土地，其土地使用权属于现使用者＂的规定，给其颁发《国有土地使用证》并不违反法律规定。虽然其颁证时未进行公告，程序上有瑕疵，但不足以影响其颁证的正确性。第十村X组主张一审公然违反程序法，因无事实证明，本院亦不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。第十村X组的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由第十村X组负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二00五年十月二十日
书记员赵道远
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