海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)临高县X镇X村民委员会加来经济合作社。
法定代表人符某甲，主任。
委托代理人王科臻，海南威盾律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)临高县人民政府。
法定代表人，符某，县长。
委托代理人符某乙，临高县人民政府法制办主任。
原审第三人临高县X镇X村民委员会。
法定代表人冼某某，主任。
委托代理人徐庆明，临高县法律服务处律师
上诉人临高县X镇X村民委员会加来经济合作社(以下简称加来经济社)因其诉被上诉人临高县人民政府(以下简称临高县政府)及原审第三人临高县X镇X村民委员会(以下简称武朗村委会)土地确权行政裁决一案，不服海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年7月8日向本院提起上诉。本院于2005年8月10日立案受理，依法组成合议庭，并于同年8月19日下午在本院三楼大法庭公开开庭审理，加来经济社的法定代表人符某甲及其委托代理人王科臻，临高县政府的法定代表人符某及其委托代理人符某乙，武朗村委会的法定代表人冼某某及其委托代理人徐庆明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：争议地位于波莲至南宝公路两侧，地名南麻坡，面积为478．92亩。该争议地土改时未确定权属，＂四固定＂时未固定给任何单位。1974年以前，争议地基本上属于荒地。1975年武朗大队(现武朗村委会)组织全大队群众在争议地上种植小叶桉树。树林由武朗大队经营和管理，收益也归大队所有，大队用出卖树木所得款解决村民生活等。1997年，武朗村委会与海南金华林业有限公司签订《林业用地承包合同书》，把争议地承包给该公司种植浆纸林，当时加来经济社的村民曾口头提出土地权属争议，但没有进行土地权属争议确权处理。2004年，海南金华林业有限公司砍伐更新争议地上树木，加来经济社在争议地上强行种植树苗，引发土地权属争议。2004年8月4日临高县政府作出临府[2004]X号《关于南宝镇X村委会与加来经济合作社土地权属争议的处理决定》(以下简称临府[2004]X号《处理决定》)，认定争议地自1975年起均由武朗村委会使用，已经连续使用20年以上，并依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项的规定，决定南麻坡478．92亩土地所有权属武朗村委会农民集体所有。加来经济社不服，向海南省人民政府申请行政复议，2004年12月7日，海南省人民政府作出琼府复决字第[2004]X号《行政复议决定书》，维持了临高县政府的上述处理决定。加来经济社仍不服，遂提起诉讼。
一审判决认为，土地改革时争议地未确定其权属，＂四固定＂时亦未固定给任何单位。1974年以前，争议地基本上属于荒地。从1975年起争议地均由武朗村委会使用种植树木，所得收益亦由武朗村委会支配。自1997年开始，武朗村委会将争议地发包给海南金华林业有限公司种植浆纸林，武朗村委会已经连续使用争议地20年以上。依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项有关＂在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现在仍继续使用的土地……＂的规定，临高县政府经过调查、调解等程序后，决定争议地的土地所有权属武朗村委会农民集体所有，证据确凿，适用法律、法规正确，符某法定程序，应予维持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持临高县政府作出的临府[2004]X号《处理决定》。
加来经济社上诉称：争议地虽然在＂土改＂和＂四固定＂时期未确定其权属，但＂土改＂时期分配给农民的土地主要是水田；旱地及坡地的权属，沿袭哪个自然村及农民使用，就属于哪个自然村及农民所有；＂四固定＂时期，旱地及坡地也无固定，而是按照土地使用习惯，当时哪个自然村使用的就归哪个自然村所有。争议地为加来经济社祖宗地，在＂土改＂及＂四固定＂前后，均由加来经济社耕作。争议地在加来经济社集体经济组织土地界线范围之内。在1974年以前生产队时期为加来经济社的轮耕地，主要种植坡稻、番薯等旱地作物，加来经济社在争议地上盖三间瓦房仓库，存放稻谷，并建一个晒谷场。1975年后，武朗大队发动群众营造＂万亩林＂，制定＂造林公约＂，主要内容：生产队出土地、出劳力，大队出树苗，大队统一管理，林木收益后对半分成。武朗大队将林木收益分成给加来经济社，＂造林公约＂应视为合作协议。争议地虽然已种林木超过20年，但加来经济社提供的争议地是基于约定产生的，不管种树年限多长，其所有权依法均未转给武朗村委会，所有权仍属加来经济社所有。临高县政府的处理决定适用法律错误，不能依据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项之规定来确定争议地的权属。武朗村委会既不是＂农民集体经济组织＂，又不是＂农民集体组织＂，适用第七条第(四)项属张冠李戴。虽然证人未某庭作证，但依法不能否认证人证某取得的合法性。一审判决不顾双方提供证据的互相关联性和真实性及互相印证性，草率判决维持是错误的。请求撤销一审判决，撤销临府[2004]X号《处理决定》。
临高县政府答辩称：临府[2004]X号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。加来经济社认为南麻坡应保持祖宗地沿袭使用，权属归其所有没有事实依据。临府[2004]X号《处理决定》适用法律正确。争议地1975年武朗大队造林种小叶桉开始使用至2004年期间，1997年加来经济社虽然口头对该地提出土地权属争议，但从1975年至1997年，武朗村委会已经连续使用20年以上。加来经济社称解放后长期使用该地证据不足，其主张该争议地＂谁耕种，谁所有，近谁归谁＂、武朗村委会不是一个生产单位，不享有土地所有权，没有法律依据。请求维持临府[2004]X号《处理决定》。
原审第三人武朗村委会未提交书面答辩意见，庭审中陈述意见认为：确定土地权属应尊重土改、＂四固定＂及历史使用情况，加来经济社认为争议地是其祖宗地无任何证据证明；加来经济社认为＂近谁归谁＂的理由不成立，靠近争议地的不仅有加来村，还有上坎村；无证据证明有造林公约及五五分成；从土地管理法第十条的规定看，农民集体经济组织是多种形式的，村委会是其形式之一；一审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，本院针对1974年前争议地基本是荒地还是农民的轮耕地进行调查。临高县政府主张争议地1974年前基本上是荒地，并提供了其认为有代表性的符某丙、周质文、罗某某等三人的证人证某。武朗村委会与临高县政府的意见一致，未提供其他证据。加来经济社质证认为，符某丙等人的证言不全面，因为争议地是轮耕地，并举出其认为有代表性的，临高县政府在行政程序中所调查的孙某某、谢某某、符某丁等三人的证人证某，证明加来经济社生产队时期曾耕作过争议地，该地原系加来经济社的轮耕地。同时，加来经济社为证明其曾在争议地上建仓库及晒谷场、现尚有遗迹举出了一组照片。对此，临高县政府质证认为，加来经济社所举的证人证某为加来村人所作，有利害关系；而临高县政府提供的证据不仅仅包括加来村人的证言，临高县政府采信证据是综合采信。对于加来经济社举出的一组照片，临高县政府认为，照片上仅仅有瓦砾，而瓦砾是可以移动的，从照片上看不出加来经济社所述的遗迹。武朗村委会同意临高县政府的质证意见。对此，加来经济社称，由于争议地1997年承包给金华公司，金华公司已经机耕过，因此只是剩下了瓦砾。同时，加来经济社认为临高县政府所作的调查并不全面，对1974年任武朗大队书记的符某琼就没有调查。临高县政府则认为，调查是由国土部门进行的，没有调查到并不能否定事实的清楚。本院认为，除加来经济社举证的孙某某、谢某某系加来村人，有利害关系，其关于待证事实的证言本院不予采信外，其他关于待证事实的证人证某本院予以采信。由于各方对于1974年以前的使用情况举证的仅为证人证某，无其他证据佐证，仅从证人证某的表述看，可以认定的一个事实是：争议地土改及＂四固定＂时未确定权属，加来经济社曾在争议地上零星耕作过。而作为补强证据的一组照片，由于1997年争议地已经机耕过，现场的瓦砾不能证明加来经济社所述的仓库、晒谷场的存在，本院不予采信。本院认为，由于争议地土改及＂四固定＂未确定权属，曾零星耕作不能当然得出争议地就是加来经济社土地的结论。加来经济社曾零星耕作过争议地与临高县政府认定争议地基本是荒地并不矛盾。
庭审中，本院还针对1975年武朗大队种树所用土地是与加来经济社协议使用还是由其独自使用以及以后的分成情况进行了调查。临高县政府举出周质文、符某丙、符某丁、孙某某、谢某某、罗某某等人的证人证某，以证明当时造林是大队统一规划、统一管理。武朗村委会补充提供武朗村委会出卖林木后向村民分配的一组单据，以证明武朗村委会所种林木系由当时的武朗大队发动种植，而造林收入由大队管理、收入统一分配的事实。加来经济质证认为，孙某某的证言证明了1975年武朗大队发动的造林不是把土地划大队，且收入是五五分成的；对于分配收据，加来经济社认为收据分为两部分，1988年写的是＂分配＂收据，但是1989年5月14日的收据明确写的是＂林木分成款＂，证明了是存在协议才有分成的。对此，临高县政府反驳称分配是按人口给各生产队分的，并不只是分给了加来经济社。同时，武朗村委会也反驳称，＂分配＂与＂分成＂字眼上是有差别，但该＂林木分成款＂性质上不是协议的分成。对临高县政府及武朗村委会的反驳，加来经济社指出，除了争议地，也有其他的地方给大队造林，是别的分成，但其对具体哪一部分是别的分成从单据上也无法分清。加来经济社还就当时造林是协商分成举出符某琼、符某戊、符某己等人的证人证某，证明有造林公约且是五五分成。对此，临高县政府质证认为，符某琼、符某戊的证言不真实；符某己系加来村人，不能说明事实；其他人没有讲五五分成。武朗村委会质证认为，加来经济社举证的证人证某不真实，与实际不符，因为造林后林木的管理、开支等均由武朗村委会进行，如果是五五分成财务需要进行清算，否则依据什么进行五五分成而这些加来经济社是不知道的。对此，加来经济社也承认没有全部履行五五分成的约定，实际分成的作法是大队安排的，并表示其不知道大队是怎么分的，也拿不出五五分成的确实证据。本院认为，除孙某某、谢某某、符某己系加来村人，有利害关系，其关于待证事实的证言本院不予采信外，其他证据本院予以采信；对武朗村委会提供的一组单据，加来经济社未对其真实性提出异议，本院予以采信。结合采信的证人证某及武朗村委会提供的一组单据，可以认定，当时造林是由大队统一管理、收益由大队统一支配。对于加来经济社主张的存在造林公约，由于仅有证人证某，无其他证据佐证，且证人证某与分配的单据不能相互印证，不能证明存在造林公约及五五分成的事实。
本院认为，争议地土改及＂四固定＂时期未确定权属，加来经济社主张争议地为其祖宗地，其生产队时期使用过争议地，可以证明的也只是该争议地一直由农民集体经济组织使用，临高县政府根据历史使用情况将争议地确定为集体土地正确。加来经济社主张1975年有造林公约，土地权属未发生转移，因无证据证明，其主张本院亦不予支持。武朗村委会自1975年开始造林，已经使用该地超过20年，且至今一直使用，临高县政府依据争议地的使用情况，依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第四项将该地权属确定给武朗村委会农民集体所有并无不妥。根据《中华人民共和国村X组织法》第五条第三款＂村民委员会依照法律规定，管理本村X村农民集体所有的土地和其他财产……＂及《中华人民共和国土地管理法》第十条＂农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村X组织或村民委员会经营、管理……＂的规定，村委会是基层群众性自治组织，但从其可以对村农民集体所有土地进行经营、管理看，村委会同时又是农民集体经济组织的一种形式。因此，临高县政府将争议地的权属确定为武朗村委会集体所有并无不当，加来经济社认为村委会属群众性自治组织，不是农民集体经济组织，不应当享有集体土地所有权，其上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。加来经济社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计6202元由加来经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
代理审判员程小平
代理审判员王华
二00五年九月一日
书记员石磊
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