原告某某（又名李X），男，某某3月30日出生。
委托代理人某振端，男，新密市新华法某服务所法某工作者。
原告某某，男，某某4月27日出生。
委托代理人某振端，男，新密市新华法某服务所法某工作者。
原告某某，男，某某8月24日出生。
委托代理人某振端，男，新密市新华法某服务所法某工作者。
被告新密市国土资源局。
法某代表人某某，职务，局长。
委托代理人某迎洲，河南长胜源律师事务所律师。
被告新密市人某政府。
法某代表人某某，职务，市长。
委托代理人某海智，男，新密市法某办副主任。
委托代理人某东旭，男，新密市国土资源局法某科科长。
原告某某、某某、某某因被告新密市国土资源局不颁发国有土地使用证，且又将已经协议出让给三原告的该宗土地另行挂牌出让，于2010年7月14日向新密市人某法某提起行政诉讼，要求被告新密市国土资源局履行法某职责，为三原告颁发国有土地使用权证，撤销被告对涉案的该宗土地进行挂牌出让的行政行为，并承担本案诉讼费用。新密市人某法某于2010年10月14日作出（2010）新密行初字第X号行政判决，新密市国土资源局不服提起上诉，郑州市中级人某法某于2011年3月4日作出（2011）郑行终字第X号行政裁定，撤销了该判决，发回新密市人某法某重审，重审期间三原告要求新密市人某法某回避，并申请追加新密市人某政府为被告，2011年5月31日郑州市中级人某法某作出（2011）郑行辖字第X号行政裁定，裁定本案由登封市人某法某管某，本院受理后，依法某成合议庭公开某庭进行了审理，原告某某、某某、某某的委托代理人某振端、被告新密市国土资源局的委托代理人某迎洲，被告新密市人某政府的委托代理人某海智、郅东旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：三原告于1997年8月23日合伙同新密市X组达成征用土地协议一份，征用该组位于新密市X街南侧，周楼大街东侧，实用面积为1.2亩，道路面积为1.255亩的土地。协议达成后，由原告之一的某某代表三原告向周楼村X组交纳征地款7万元。2002年1月31日原告某某、某某做代表，三原告取得建设用地规划许可证。同年11月14日，原告某某、某某做代表与被告新密市国土资源局达成土地出让协议2份，同时交纳了土地出让金x元、管某、开某774元、证本费登记费55元，管某、开某、登记费、证本费计3375元，共计x元。三原告全额交纳了土地出让金，并备齐相关资料向第一被告申请办理国有土地使用证，第一被告以市主管某导调换、土地证暂时停办等为由不为原告办理登记，该行为属于行政不作为行为。拖至2007年4月27日，第一被告方才向新密市建设管某局发了征询函，新密市建设管某局于2007年4月29日对用地规划控制指标予以回复，该宗地被拟定为二类居住用地，被告应当履行法某职责，为三原告颁发国有土地使用证而没有颁发。2007年5月17日被告在国土资源报上发布新密国土资告字（2007）X号公告，对该块土地使用权进行挂牌出让。又于2007年6月5日发布新密国土资告字（2007）X号变更公告，将已协议出让的土地又以挂牌招标方式出让，其行为明显带有随意性，不具合法某，应当依法某销。该公告遭到质疑后，被告以调解协商为由久拖不决至今。被告拒不履行国有土地使用权出让合同载明义务和为原告颁发土地使用权证的法某义务，将已协议出让土地另行挂牌出让，侵犯了三原告的合法某益，被告新密市人某政府作为颁证机关没有对符合条件的三原告依法某证，存在行政不作为，请求法某依法某持原告的诉讼请求。
原告向本院提交以下四组证据：第一组证据：（1）1997年8月23日原告某某与周楼村X组签订征地协议一份；（2）1997年8月23日原告某某交给周楼村X组人某币x元的征地款收据一份。以上证据用以证明1997年8月23日原告某某与周楼村X组签订征地协议，并已向其交纳了征地款。第二组证据：（1）2002年1月31日新密市建设管某局颁发给某某、某某的建设用地规划许可证；（2）2007年4月4日新密市土地测绘大队对本案争议土地进行了实地测绘;（3）2007年4月27日，新密市国土资源局向新密市建设局发出征询函，就本案争议土地的用地规划指标征询意见；（4）2007年4月29日，新密市建设管某局就本案争议土地用地规划作出的回复；（5）本案争议宗地的平面图；（6）2002年11月18日原告某某、某某与被告签订的国有土地使用权出让合同2份。以上证据用以证明：原被告双方签订土地出让合同程序合法，合同合法某效。第三组证据：2002年11月14日，原告某某向被告所交纳的土地使用权出让金票据1份、交纳管某、开某、登记费、证本费票据1份。以上五份票据用以证明：原告在与被告签订合同后已经全部履行合同约定的义务，被告应当履行职责为原告颁发国有土地使用权证而不作为的事实。第四组证据：新密市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告新密国土资告字【2007】X号、新密市国土资源局变更公告新密国土资告字【2007】X号.以上证据用以证明原告在履行土地使用权出让合同义务后，被告又将已协议出让的本案争议土地重新挂牌出让的行政行为违法某事实。
原告适用的法某条款：1、《中华人某共和国土地管某法某施条例》（99年1月1日施行）第五条、第二十二条；2、《中华人某共和国土地管某法某施条例》（2004年8月28日施行）第五十五条；3、《中华人某共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月10日发布）第十三条条、第十四条、第十五条、第十六条；4、中华人某共和国国土资源部令第X号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年7月1日施行）第二条；5、《最高人某法某关于执行若干问题的解释》第四十二条。
被告新密市国土资源局辩称：一、根据相关法某、法某、规章的规定，以及本案的具体情况，本机关不能以协议出让方式为三位被答辩人某发国有土地使用证。我局与被答辩人某订出让合同后，在审核中发现该宗土地的用途是商品住宅和经营性用地，依法某能以协议出让方式供地。该宗土地依法某须以招标、拍卖、挂牌的方式出让，但却采用了协议出让的方式。我局遂通知被答辩人某止出让程序，并告知其可以在以后的招标、拍卖、挂牌出让中竞买。根据《中华人某共和国城市房地产管某法》第十二条、《国务院关于加强国有土地资源管某的通知》第三条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管某规定》第十七条、第四十四条、五十一条的规定，被答辩人某某、某某虽与我局达成土地出让协议，但采取协议出让的方式本身违反了法某的强制规定，因此，根据上述规定，我局不能为被答辩人某发国有土地使用权证。二、被答辩人某供的证据也证明了该宗土地出让违反法某程序。三原告提供了某某的《国有土地使用权出让协议》签订日期为2002年11月18日，应在合同签订后60日内缴纳，而原告提供的某某缴纳的出让金的票据日期是2002年11月14日。出让合同尚未签订，出让金已经确定数额并交纳完毕，这说明，该宗土地的出让是违反法某程序的，答辩人某须阻止违法某政行为继续进行。三、答辩人某经终止涉案土地挂牌出让活动。因在出让公告期间，青屏办事处开某社区居委会及新密市X街道办事处多次到我局书面反映，对该宗土地有关土地使用权属及补偿事宜存有异议，同时，新密市建设管某局电话告知该宗土地规划方面存在部分问题，为此，答辩人某决定对2007-X号地块终止出让，并下发了通知。四、答辩人某与某某、某某签订土地使用权出让合同，被诉具体行政行为与其二人某有法某上的利害关系，应当驳回其二人某起诉。综上所述，被答辩人某求颁发国有土地使用权证的请求不符合法某规定，答辩人某2007-X号地块的挂牌出让行为已经终止，被答辩人某求撤销的具体行政行为已不存在，请求法某依法某回某某的诉讼请求。某某、某某与被诉具体行政行为没有法某上的利害关系，请求法某驳回其二人某起诉。
被告新密市国土资源局提交的证据：2007年7月3日新密市国土资源局向新密市房地产交易中心发出的终止出让活动通知书。用以证明新密市国土资源局已于2007年7月3日向新密市地产交易中心发出终止出让活动的通知。
被告适用的法某依据：1、《国务院关于加强国有土地资源管某的通知》第三条；2、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条；3、《中华人某共和国城市房地产管某法》第十二条、第十三条；4、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管某规定》第十七条、第四十四条、第五十一条。5、《中华人某共和国土地管某法》第五条。
被告新密市人某政府辩称，颁发土地使用证是土地登记程序中的一个环节，具体由新密市国土资源局负责，政府只是对新密市国土资源局报送的报批手续进行审批，而目前没有收到新密市国土资源局关于本案涉及宗地的报批手续，因此，不存在不作为的事实，请求人某法某依法某回原告的诉讼请求。
被告新密市国土资源局对原告出示的证据质证意见是：对原告提交的第一组的两份证据，认为与本案无关，不予质证。对原告提交的第二组共六份证据，对证据1的真实性没有异议，提示：新密市X镇建设管某局给某某、某某颁发的建设用地规划许可证上显示的本案争议土地的用地项目名称为：商住楼，证明该宗土地使用权出让合同的真实性没有异议，但合同的内容有多处空缺项目，合同填写不完整，签订合同的过程尚未进行完毕，该合同尚未生效。对原告提交的第三组证据，即某某、某某向被告交纳相关费用的五份票据，对票据的真实性有异议，由于原告当庭没有提供票据的原件，因而，不能够作出证据使用。对原告提交的第四组证据，即新密市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告和新密市国土资源局变更公告，对于以上两份公告没有异议。最后被告发表的综合质证意见，对于原告所提交的，被告认可的部分证据，证明了原告所主张某土地系商业住宅用地，对此，必须采取招标拍卖挂牌出让的形式对国有土地使用权进行出让。
被告新密市人某政府对原告出示的证据无异议。
原告对第一被告提交的证据进行质证：对被告证据的真实性没有异议，但被告向新密市房地产交易中心发出终止出让活动的通知，并没有告知原告，因为被告作出的出让公告是面向社会公开某，一旦作出即对原告产生相应的法某后果。被告国土局将公开某牌出让公告用内部通知方式撤销，其程序违法，应由法某对挂牌出让公告依法某决撤销。
上述当事人某交的证据材料经庭审质证，本院作如下认证，原告对被告提交的证据真实性没有异议，但被告向新密市地产交易中心发出终止出让活动的通知，并没有告知原告，因为被告作出的出让公告是面向社会公开某，一旦作出，即对原告产生相应的法某后果。庭审中，被告称已终止出让活动，这一行政行为，原告认为其实体处置行为已告终结，“出让公告”已丧失可诉性，原告撤回“出让公告”的诉讼请求。对原告提交的第一组证据2份，用以证明于1997年8月23日购买了周楼村X组位于青屏大街南侧，周楼大街东侧的土地。真实性无异议，本院予以采信。对原告提交的第二组共六份证据，被告对证据1、2、3、4、5的真实性均没有异议，具备证据的客观性的特点，可以作为本案的有效证据使用，对证据6被告对所签订的国有土地使用权出让合同的真实性没有异议，对合同填写不完整，签订合同的过程尚未进行完毕，该合同尚未生效，本院不能认同。因该合同系被告提供的格式合同，该合同的主要条款及事项均已填写并实际履行，应为有效合同，本院予以采信。
经审理查明：三原告于1997年8月23日合伙征用了新密市X村民土地，并向该组交纳征地款7万元。2000年7月X号河南省人某政府关于新密市2000年度第一批城市建设用地的批复豫政土【2000】X号，2001年2月8日郑州市人某政府关于新密市2000年度第一批城市建设用地批复郑土【2001】X号，2002年1月31日三原告取得建设用地规划许可证（用地项目名称为商住楼）。同年11月14日，原告与被告达成国有土地出让协议2份（协议第四条该出让地块，按照批准的总体规划是建设住宅楼），同时原告交纳了土地出让金x元、管某、开某774元、证本费55元，管某、开某、登记费、证本费计3375元，共计x元。新密市建设管某局与2007年4月29日对用地规划控制指标予以回复，该宗地被拟定为二类居住用地。2007年5月17日被告在国土资源报上发布新密国土资告字（2007）X号公告，对该块土地使用权进行挂牌出让（土地用途居住用地）；同年6月5日发布新密国土资告字（2007）X号变更公告，将已协议出让给原告的土地又以挂牌招标方式出让。同年7月3日新密市国土资源局向新密市房地产交易中心发出中止出让活动通知书。2007-X号地块的挂牌出让行为予以终止。
本院认为：一、第一被告辩称，结合被告适用的法某、法某以及本案的具体情况，本机关不能以协议出让方式为三位被答辩人某发国有土地使用权证。被告的此项理由不能成立。
1、对于第一被告适用的《中华人某共和国城市房地产管某法》（2007年8月30日）施行第十二条、第十三条的规定，认为：本案中2002年11月14日，原告、被告达成国有土地出让合同。对该地块报经有批准的人某政府已批准：2000年7月X号河南省人某政府关于新密市2000年度第一批城市建设用地的批复豫政土【2000】X号，2001年2月8日郑州市人某政府关于新密市2000年度第一批城市建设用地的批复郑政土【2001】X号，2002年1月31日三原告取得建设用地规划许可证。且第十三条明确规定了，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
2、对于第一被告适用的《国务院关于加强国有土地资产管某的通知》。（2001年4月31日）第三条规定，认为：新密市在当时的背景条件下，对土地使用权的出让进行拍卖、招标这种方式，在当时受场地、人某、可操作性等客观条件的限制，存在“确实不能采用招标、拍卖方式的”情况。
3、对于第一被告适用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年7月1日施行）第四条之规定。认为，该规定限定的是各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本案中，2002年1月31日三原告取得建设用的规划许可证，用地项目名称为：“商住楼”；同年11月14日，原告与被告达成国有土地出让协议，协议第四条，该出让地块，按照批准的总体规划是建设：“住宅楼”；新密市建设管某局于2007年4月29日对用地规划控制指标予以回复，该宗地被拟定为：“二类居住用地”；2007年5月17日被告在国土资源报上发布新密国土资告字（2007）X号公告，对该块土地使用权进行挂牌出让，土地用途一栏为：“居住用地”。
一般理解，商住楼是指该楼的使用性质为商、住两用，商住楼一般底层（或楼层）为商场、酒某、商务，也可以用来居住的房子。商住楼不分建设主体，不仅开某商可以建，非开某企业、个人某可以建，没有规定必须出售。商住楼的土地使用性质为综合用地，根据国家土地法某定，综合土地使用权年限为50年。一般情况下，商住楼可以是普通住宅，而普通住宅也可以是商住楼，因此这个问题很难区分。以上不同的四种名称，原告用地的目的是建房自己住。被告没有提供证据、依据，认为原告用地是“经营性用地”，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
4、对于第一被告适用的《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管某规定》（1994年4月28日河南省第八届人某代表大会常务委员会第七次会议通过，1997年4月4日河南省第八届人某代表大会常务委员会第二十五次会议修改，1997年5月1日起施行）第十七条、第四十四条、第五十一条。其中，第十七条规定土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖的方式。
以上第一被告提供的相关法某、法某、规章的规定，原、被告所签订《国有土地使用权出让合同》符合相关土地管某规定，内容合法。合同签订之后，在实际执行中双方当事人某须依诚实信用原则履行各自的义务，承担相应的责任。被告在签订出让合同、收取全部土地出让金后，应对原告的土地登记申请予以审核报批。
二、第一被告辩称其对本案争议土地的出让违反法某程序，被告的此项理由亦不能成立。
三原告提供了某某的《国有土地使用权出让协议》签订日期为2002年11月18日，应在合同签订后60日缴纳，而原告提供的某某缴纳出让金的票据日期是2002年11月14日。出让合同尚未签订，出让金已经确定数额并交纳完毕的问题，原告必须得到被告的许可并开某票据，方可到相关部门及银行交纳，不可能任何一个人某纳，银行都予以收取。从合同第六条就可以看出，原告是可以在付款日前交纳土地出让金的，且原告交纳的数额同合同规定的一致，因此，被告的此种说法某样不能成立。
三、关于某某、某某的主体资格问题，本案中，某某作为代表同周楼村签订了征地协议，并交纳了征地款，某某、某某又同第一被告签订了土地使用权出让合同，又分别交纳了土地出让金及其他费用，说明三人某合伙征地。因此，某某、某某具有原告主体资格。
四、第二被告认为没有收到第一被告的报批手续，不存在不作为的事实，是错误的，其有监督第一被告依法某政的法某职责，但没有依法某以监督，属于行政不作为，原告的此项请求成立。
五、对于原告要求撤销第一被告对涉案土地挂牌出让的行政行为，由于第一被告已于2007年7月3日终止了涉案土地的挂牌出让活动，该行政行为已对原告失去法某效力，要求撤销已无实际意义，对该项诉讼请求，本院不予支持。
综上，被告新密市国土资源局未履行具体的法某作为义务，并且在程序上没有明确意思表示，对原告的土地登记申请不审核、不报批，已形成行政不作为。被告新密市人某政府不履行法某赋予的职责，对其国土资源行政主管某门没有尽到监督职责，也属于行政不作为。因此原告诉讼请求理由成立，法某予以支持。根据《中华人某共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项之规定，判决如下：
1、被告新密市国土资源局于本判决生效后十日内对原告的土地登记材料进行审查，并在五日内上报被告新密市人某政府。
2、被告新密市人某政府对被告新密市国土资源局上报的关于原告的土地登记，于十五日内作出相关具体行政行为。
3、驳回原告要求撤销新密市国土资源局对涉案土地挂牌出让的行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元，二被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人某人某递交副本，上诉至河南省郑州市中级人某法某。
审判长高玲
审判员李跃武
审判员王金超
二○一一年九月三十日
书记员王晓辉
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