海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审第三人)儋州市X镇X村X村第一经济合作社。
法定代表人羊某甲，队长。
上诉人(原审第三人)儋某市X镇X村X村第二经济合作社。
法定代表人羊某甲，队长。
上诉人(原审第三人)儋州市X镇X村委会峨阳经济合作社。
法定代表人李某某，队长。
上诉人(原审第三人)儋州市X镇X村委会新荣经济合作社。
法定代表人曾某乙，队长。
上诉人(原审第三人)儋州市X镇X村委会黄塘经济合作社。
法定代表人曾某丙，队长。
上诉五位上诉人的共同委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。
上诉五位上诉人的共同委托代理人王建海，海南日新律师事务所律师助理。
被上诉人(原审原告)海南省国营西华农场。
法定代表人吕某某，场长。
委托代理人曾某，海南乾诚律师事务所律师。
原审被告海南省人民政府。
法定代表人卫某某，省长。
委托代理人成国忠，海南省政府法制办公职律师。
原审第三人儋州市X镇X村委会中许经济合作社。
法定代表人羊某丁，队长。
上诉人儋州市X镇X村X村第一经济合作社、儋某市X镇X村X村第二经济合作社(以上两经济社简称朝阳第一、二经济社)、儋州市X镇X村委会峨阳经济合作社(以下简称峨阳经济社)、儋州市X镇X村委会新荣经济合作社(以下简称新荣经济社)、儋州市X镇X村委会黄塘经济合作社(以下简称黄塘经济社)因被上诉人海南省国营西华农场(以下简称西华农场)诉海南省人民政府(以下简称省政府)及上述五经济社、儋州市X镇X村委会中许经济合作社(以下简称中许经济社)土地确权行政复议决定一案，不服海南中级人民法院(2004)海南行初字第X号行政判决，于2004年12月30日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年1月13日立案受理，依法组成合议庭，并于同年4月13日下午在本院第二审判庭公开开庭审理本案，朝阳第一、二经济社的法定代表人羊某甲，峨阳经济社的法定代表人李某某，新荣经济社的法定代表人曾某乙，黄塘经济社的法定代表人曾某丙，以及上诉五经济社的共同委托代理人马立、王建海，西华农场的委托代理人曾某、黎先利，省政府的委托代理人成国忠到庭参加诉讼，中许经济社经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案经最高人民法院批准，审限延长至2005年5月12日，现已审理终结。
经审理查明，争议地位于水鸣江以北的＂春江牛场地＂，其四至为：东至福村埒，南至水鸣江北岸，西至参村埒，北至楼营村岭，面积4684亩。1970年11月2日，原广东省海南地区革命委员会和广州军区生产建设兵团联合下发《关于广州军区生产建设兵团新建番加和恢复龙山场的土地规划报告》，认定：1958年原海南农垦建立龙山农场，1962年撤销农场机构，将土地交西华农场代管，西华农场在代管的土地上建立分厂，1964年改为4个生产队。同年12月18日，原广东省海南地区革命委员会和广州军区生产建设兵团再次联合下发《关于广州军区生产建设兵团新建番加农场和恢复龙山农场的通知》，确认龙山农场的土地面积为（略）亩。争议地属于原龙山农场交给西华农场代管的土地。1971年9月24日，为支援公社开荒造田，发展粮食生产，西华农场(原为广州军区生产建设兵团五师二团)与王五公社签订《土地划拨协议书》(以下简称71年协议)，西华农场同意将原批准土地范围内的春江水库地区划出5775亩给王五公社使用，北以茅村岑北面的原场界(约与40米等高线交叉处)起，沿水利沟走向，向西转南往东至茅村岑西南面的合水线，沿合水线向西南转西直达水库(见附图所示)，此线西面的5775亩拨给王五公社开荒造田，界限以东土地仍属兵团所有。根据71年协议，争议地属于上述界限以东仍I／刁西华农场的土地范围。1981年7月，原海南行政区、儋县处理场社关系工作组绘制了《国营西华农场土地调整界线图》，争议地在该界线图范围内。1981年之后，附近部分村民陆续使用仍属西华农场的部分土地。1987年12月30日，西华农场向儋州市人民政府提交书面报告，请求收回被附近村民占用的争议地。1994年5月20日，儋州市人民政府与西华农场签订《用地协议书》，约定西华农场将春江以北一带其界线范围内的土地，即本案争议地，有偿交给儋州市人民政府开发。
2002年6月，儋州市人民政府派工作组对西华农场土地权属界线进行调查。2003年8月25日，儋州市国土环境资源局发布儋土环资公告[2003]X号《关于土地使用权登记的公告》，拟将争议地给西华农场确权颁证。同月28日，王五镇X村委会提出土地权属异议。2004年4月26日，儋州市人民政府作出儋府[2004]X号《关于明确国营西华农场土地权属的通知》(以下简称X号通知)，认为争议地原属龙山农场土地，1970年恢复龙山农场后划I／]西华农场，1971年协议将争议地留给西华农场使用，1986年以后山营村X村民擅自占用争议地。根据土地法第十六条第二款、国办发(2001)X号《关于保护国有农场土地合法权益的意见》第一条第(一)项、第(二)项规定，争议地除1982年前农民已经耕作的629．6亩土地外，剩余4054亩土地所有权属国家，使用权仍属西华农场。山营村委会峨阳、新荣、黄塘、中许、朝阳经济社不服X号通知，向省政府申请行政复议。省政府于同年8月19日作出琼府复决字[2004]X号行政复议决定(以下简称X号复议决定)，认为，X号通知认定争议地属1970年恢复龙山农场时留给西华农场使用的土地证据不足；71年协议约定界线以东属西华农场土地，而争议地在该界线以西，且距争议地较远，不属于留给西华农场的土地；作出X号通知未通知当事人指界，违反法定程序，据此，根据行政复议法第二十八条第一款第三项规定，决定撤销X号通知。西华农场不服X号复议决定，向海南中级人民法院提起诉讼
另查，一审期间，海南中级人民法院召集西华农场、峨阳等五经济社的代表及委托代理人，以及儋州市人民政府、王五镇人民政府有关人员到现场勘验指界，当事人对争议土地的四至范围及面积无异议。现峨阳等五经济社部分村民在争议地上种植甘蔗等农作物。
一审判决认为，X号复议决定否定争议地在70年协议划归西华农场土地范围，属认定事实不清。儋州市政府发布公告，只有山营村委会提出异议，峨阳、新荣、黄塘、中许、朝阳经济社并未提出异议，不是土地案件当事人，儋州市政府在处理土地权属时未通知峨阳等五经济社到场指界，不违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第(一)项、最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十三条第二款规定，判决撤销X号复议决定；限省政府在判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。
朝阳第一、二经济社、峨阳、新荣、黄塘经济社上诉称：70年协议四至范围不清，不能证明争议地属西华农场；1953年国家已经将争议地给上诉人颁发土地房产所有权证；王五公社不是土地所有者，未经授权不能代表上诉人处理集体土地，70年协议不能作为确定土地权属的依据。儋州市政府在确定争议地的权属时没有通知上诉人到场指界，以通知的形式将土地使用权确定属于西华农场，违反法定程序。争议地一直由上诉人村民耕作，属于上诉人所有。请求撤销一审判决，维持X号复议决定。
西华农场答辩称：争议地在1958年至1962年间属龙山农场用地，1963年以后由西华农场使用，1970年恢复龙山农场，经儋县政府同意，包括争议地在内的（略）亩土地继续留给西华农场作为养牛场使用。1971年与王五公社签订土地划拨协议，将争议地4684亩仍然留给了西华农场。1981年绘制的《国营西华农场土地调整界线图》再次明确该土地属西华农场用地范围。1986年起，周边农民开始占用该土地，为此，＇西华农场多次请求儋州市政府处理。上诉入主张自1953年开始使用争议地，但没有证据证明。儋州市政府作出的X号通知，已经履行通知指界义务，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，只有国土部门认为必要时才有义务通知当事人指界，因此，不存在违反法定程序问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。
省政府未作书面答辩意见，庭审中辩称，认定龙山农场将争议地留给西华农场证据不足，儋州市政府没有履行通知指界义务违反法定程序，请求撤销一审判决，维持X号复议决定。
庭审中，本院针对上诉人提出异议的争议地是否属于70年协议划，J刁西华农场的土地进行审查。省政府提供71年协议和2003年绘制的争议地宗地图两份证据，证明争议地在留给王五公社的土地范围。西华农场反驳称，根据70年协议，界线西面的5775亩土地给王五公社使用，界线东面的土地仍属西华农场，争议地属于留给西华农场的土地，宗地图也恰恰证明争议地在界线以东位置。并出示1981年绘制的《国营西华农场土地调整界线图》，证明争议地属西华农场留用的土地。本院认为，各方当事人对70年协议、《海南省国营西华农场土地确权登记发证宗地图》、《国营西华农场土地调整界线图》的真实性均无异议，本院予以确认。根据70年协议和《国营西华农场土地调整界线图》，可以证明，争议地是70年协议划给西华农场使用的土地，且根据界线图中标明的土地位置，该图中的Ⅳ号和Ⅺ号地块合计构成西华农场从龙山农场的划转来的全部土地，与西华农场其他土地不相连，成为一块飞地；图例明确表明，Ⅳ号地块属＂龙山农场调拨进来的土地＂，而Ⅺ号地块为＂划给王五公社的土地＂，与70年协议中的表述相对应，Ⅳ号地块恰恰在Ⅺ号地块的东边，70年协议的表述和界线图完全吻合。因此，省政府和上诉人提出争议地属于70年协议划归王五公社的土地，否定争议地属70年协议划归西华农场的土地，没有证据支持，本院不予采信。
庭审中，本院还针对儋州市政府是否通知指界的事实进行审查。西华农场举出两份证据：一份是参加本案土地纠纷处理的洪木洲等人出具的《证明书》和《违约缺席定界通知书》，证明儋州市国土局已经通知上诉人指界，上诉人拒绝参加。省政府和上诉人质证认为，西华农场提供的两份证据是儋州市政府单方制作的，没有上诉人的签名，不能证明通知指界事实的存在。本院认为，西华农场出具的两份证据尽管属儋州市政府及其工作人员单方出具的书证，但是，没有理由否定两份书证证明内容的真实性。认可土地颁证过程中，儋州市政府曾某通知上诉人参加指界，更具证明优势。
本院认为，省政府X号复议决定认为认定争议地属于70年协议留给西华农场的土地，证据不足，系对争议地位置的认识错误，从而导致证据分析的认识错误，属事实不清。一审判决据此撤销X号复议决定应当予以支持。儋州市国土局在对西华农场的土地进行确权登记发证过程中，已通知朝阳第一、二经济社指界，当事人拒绝参加指界，不影响政府确权颁证行为的继续开展。儋州市政府作出X号通知，尽管在确权程序中未重新进行指界，程序上存在瑕疵，但在确权程序之前确实已通知指界，并非从未履行指界通知义务。因此，省政府X号复议决定认定儋州市政府作出X号通知未通知上诉人指界，违反《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，不符合事实。省政府认为市政府对当事人提出的异议未作出处理决定，仅以通知形式告知争议地所有权和使用权，违反法定程序，是对X号通知实质内容的理解错误，X号通知包含了土地确权处理决定所应有的基本内容，应当视为是对争议地权属的行政处理决定。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律、法规、规章正确，审判程序合法。X号复议决定认定事实不清，应当予以撤销上诉人上诉理由没有证据予以支持，上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费人民币（略）元由省政府负担；二审案件受理费100元由上诉人共同负担。西华农场已经预交的一审案件受理费（略）元，由省政府在收到本判决之日起10日内直接支付给西华农场。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二○○五年四月二十八日
书记员王华
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