海南省三亚市中级人民法院
行政判决书
(2004)三亚行初字第42－X号
原告三亚鹿回头旅游区开发有限公司，住所地三亚市鹿回头宾馆壹幢。
法定代表人谢某，董事长。
委托代理人刘学强，海南经和纬律师事务所律师。
被告三亚市规划局，住所地三亚市人民政府第二办公楼二层。
法定代表人曾某某，局长。
委托代理人徐某某，该局公务员。
委托代理人白静，海南欧家律师事务所律师。
原告三亚鹿回头旅游区开发有限公司诉被告三亚市规划局城市规划管理拆除临时建筑物纠纷一案，原告于2004年9月30日，向本院起诉。本院于同年10月9日受理后，依法组成合议庭，并于同年的11月11日公开开庭审理。原告的委托代理人刘学强、被告的委托代理人徐某某、白静到庭参加诉讼。原告的法定代表人谢某，被告的法定代表人曾某某因故末到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
被告三亚市规划局于2004年6月7日作出三规拆字(2004)第X号《通知》，要求原告接到通知后五天内自行拆除位于三亚市小东海的1550平方米的临时旅游休闲配套设施。
原告诉称：一、原告在小东海自用地范围内兴建临时旅游休闲配套项目工程经被告市规工审字[2002]X号文审批同意。使用期限届满后，我司多次向被告申请办理延期使用手续，被告于2004年4月9日正式受理，并于4月27日举行了听证会，同意保留该配套设施至鹿回头片区新的规划编制完成，即事实上延长了该临时配套设施的使用期限。现被告以＂该临时配套设施不符合现有规划要求＂为由于2004年6月7日以《通知》的形式对原告作出限期拆除的行政处罚是错误的，是违反行政许可信赖保护原则的出尔反尔的行为。其理由是：A、根据《中华人民共和国城市规划法》第21条、第28条及《三亚市规划管理办法》第20条的规定，城市规划实行分级审批。城市分区规划和控制性详细规划应报三亚市人民政府批准。城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。被告所称修编完成后的鹿回头控制性详细规划尚末经过原批准机关的批准并公布，没有生效，不能作为对原告处罚的依据；B、该配套设施是原告作为土地使用权人在鹿回头旅游区自用地范围内的自主经营的旅游项目。在该区新的规划没有实施前，没有违反该区的原有规划条件和总体规划，也不存在妨碍城市建设的情况，在原告按照规划要求自行开发新的旅游项目前，强令拆除该配套设施是不尊重经济规律和客观事实的粗暴行政行为，侵犯了原告的合法权益。二、被告以三规拆字[2004]第X号《通知》所作的具体行政行为属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第39条的规定，被告给予原告限期拆除的行政处罚应当制作行政处罚决定书，不能以《通知》代替《行政处罚决定书》。三、被告在作出限期拆除的行政处罚决定前，没有依法向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有告知原告依法享有的权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》第3条、第41条的规定，该行政处罚无效，该三规拆字(2004)第X号《通知》不能成立。四、原告经三亚市人民政府市府函(1991)X号批复同意成片开发鹿回头旅游区。原告用于鹿回头旅游区开发建设的投资总额已达到人民币1．96亿元。原告在小东海自用地内兴建成的旅游休闲配套项目，符合三亚市的产业政策和旅游市场的需求，解决了千余人的就业问题并按章纳税，为三亚市的经济发展作出了贡献。同时，该项目的实施，彻底改变了小东海沿岸珊瑚礁坪滥采滥挖屡禁不止的局面，保护了小东海的珊瑚礁资源和生态环境。
根据《三亚市规划管理办法》第15条的规定：＂位于城市规划区范围内的驻军、武警、港口、成片开发区以及党政机关等用地性质特殊、用地规模较大的单位。可以根据需要单独编制修建性详细规划，经市规划局报人民政府批准后，作为申请建设的依据＂，原告根据潜水旅游和海上项目的需要，正在单独编制修建性详细规划，作为申请建设的依据。被告应遵循便民、利民、为民的原则，依法批准延长该配套设施的使用期限。为维护自已的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政讼法》第42条的规定，特向贵院提起诉讼，请求撤销被告三规拆字(2004)第X号《通知》并判令被告依据法律和客观事实重新作出具体行政行为。
原告举证的诉讼证据材料有：1、《企业法人营业执照》(副本)复印件，以证明原告的主体资格。2、三亚市人民政府函[1991]X号复印件，以证明市政府同意原告成片开发鹿回头旅游区。3、三亚市规划局市规工审字[2004]X号文件复印件，以证明被告同意原告继续经营，待新的规划调整出来后依据规划要求进行拆除的意见。4、关于我司在小东海用地内旅游休闲配套项目使用年限的申请报告复印件，以证明被告于2004年4月9日受理原告延期申请。5、三亚市规划局三规拆字(2004)年第X号《通知》复印件，以证明被告作出限期拆除的行政处罚行为。6、三亚市规划局三规函字[2004]X号答复复印件，证明鹿回头旅游区的控制性详细规划在2004年6月24日尚末完成，暂不受理项目报建申请的事实。7、海南省建设厅琼建复执字[2004]X号《停止执行通知书》、琼建复字[2004]X号《行政复议决定书》复印件，以证明省建设厅决定复议期间停止执行被告的具体行政行为、维持被告的具体行政行为的复议决定的事实。8、海南省建设厅行政复议文书送达回证及邮集信封，以证明原告收到《行政复议决定书》的时间为2004年9月22日。
被告辩称：《中华人民共和国城市规划法》第三十三条：＂在城市规划区黄进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。＂《海南经济特区城市规划条例》第五十条：＂进行临时建设必须经城市规划行政主管部门审查批准。发给临时建设工程规划许可证，并在规定的期限内无条件拆除。＂；＂临时建设和临时用地的使用期限不超过二年。＂第六十六条：＂临时建设逾期末拆除的或在临时使用的土地上建设永久性建筑物和其他设施的，责令限期拆除＂。根据上述的规定，被告于2004年12月向申请人下达＂三规拆字[2004]第X号＂《通知》，要求诉讼人于2004年4月17日前自行拆除在三亚市小东海自用地范围内已超过批准使用期限的临时旅游配套项目，根据诉讼人的要求，答辩人于2004年4月21日举行了听证会，会上诉讼人提出在鹿回头规划尚末修编调整完成之前暂时保留该临时旅游休闲配套设施。在鹿回头半岛(含小东海)控制详细规划修编工作已基本完成的情况下(现鹿回头半岛控制详细规划已于2004年9月16日获得三亚市人民政府批准并于2004年10月9日在＂三亚晨报＂上公布。)由于该临时旅游休闲配套设施不符合现行规划要求，答辩人于2004年6月7日向诉讼人再次下达了＂三规拆字(2004)第X号＂《通知》，要求诉讼人在接到通知后五日内自行拆除该临时旅游休闲配套设施。该旅游休闲配套设施，是经过批准建设的临时建筑物，使用期限二年，到期不自行拆除的，依据相关法律规定，责令限期拆除即可，该临时配套实施不属于违法建筑，无需作出行政处罚决定。诉讼人诉求理由缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
被告举证的诉讼证据材料有：1、三亚市规划局市规工审字(2004)X号《关于三亚鹿回头旅游区开发总公司在小东海用地内兴建临时旅游休闲配套项目工程的审批意见》及临时建设工程许可证复印件，以证明原告的建筑物是临时建筑物；2、被告的三规拆字(2004)第X号《通知》及送达回证，原告听证申请书，《听证通知书》及送达回证、参加听证会人员签到表、听证笔录复印件，以证明被告曾某作出拆除通知，并根据原告的申请，履行了听证程序。3、三规拆字(2004)第X号《通知》及送达回证复印件以及《海南省建设厅行政复议决定书》壹份，以证明被告的具体行政行为存在并经省建设厅维持的事实。4、三亚市政府三府函(2004)X号《三亚市人民政府关于同意三亚市鹿回头控制详细规划的批复》、《鹿回头半岛控制详细规划》在三亚晨报公布的复印件壹份，以证明鹿回头控制性详细规划具有法律效力，原告的现有临时设施违反现有规划。5、《中华人民共和国城市规划法》第三十三条和《海南经济特区城市规划条例》第五十五条、五十六条，以证明被告的行政行为适用法律正确。
本院对双方当事人提交的诉讼证据材料，进行了庭审质证，经合议庭评议，对双方提交证据作出如下认定：原告提交的9份证据，被告提交的五类12证据，均符合证据的客观性、合法性、关联性，可以作为本案的定案证据予以采信。根据上述认定的证据，可以认定以下事实：
1991年10月28日，三亚市人民政府以市府函(1991)X号《关于同意三亚鹿回头旅游区联营开发总公司成片开发鹿回头旅游的批复》，同意该司开发鹿回头半岛。后该公司名称更称为三亚市鹿回头旅游区开发总公司。根据原告的申请，2002年1月8日，被告三亚市规划局作出市规工审字(2002)X号《关于三亚市鹿回头旅游区开发总公司在小东海用地内兴建临时旅游休闲配套项目工程的审批意见》同意原告在其自用地范围内兴建1550平方米的临时旅游休闲配套项目，并同时明确该项目为临时建筑，使用期限二年，即从2002年1月22日至2004年1月22日。到期如再继续使用必须重新办理延期手续。如城市建设需要，虽末到期，也必须随时拆除，并不作任何补偿。同年1月22日，原告取得(2002)X号临时建设工程许可证。尔后，原告在该地兴建了1550平方米的临时设施并经营潜水等旅游项目。2004年4月9日，原告向被告申请延长该临时设施的使用年限。同年4月12日被告作出三规拆字(2004)第X号《通知》，限令原告于2004年4月17日自行拆除该临时建筑物，并送达原告。根据原告的申请，被告于同年4月21日举证听证。听证程序中，原告要求延长使用期限至三亚市鹿回头片区控制性详细规划方案颁布后，该司才根据新规划，重新报建新项目后拆除。同年4月28日根据三亚市人大常委会财经工委的意见，被告作出三规字(2004)X号《关于拆除大小东海临时旅游配套设施的意见》，同意原告延长使出期限至新规划颁布，并向＂三湾＂整治领导小组请示。同年6月7日，被告作出三规拆字(2004)第X号《通知》的具体行政行为。同年9月26日，三亚市人民政府作出三府函(2004)X号《关于同意三亚市鹿回头控制性详细规划的批复》，同意三亚市鹿回头控制性详细规划并在《三亚晨报》公布。
本院认为，依据《中华人民共和国城市规划法》，被告三亚市规划局具有组织实施管理三亚市城市规划的行政管理职责。其依据原告的申请，批准原告在小东海自用地兴建1550平方米的临时旅游设施以及作出三规拆字(2004)第X号《通知》行政行为是履行法定职责。原告兴建的旅游配套设施是临时性质，其使用年限是二年。被告作出三规拆(2004)X号具体行政行为前，其批准使用年限已届满并己依法履行听证程序。同时，根据颁布生效鹿回头控制性详细规划，原告现有临时设施用地属于强制性公共绿地，
已违反了现有规划。原告请求待该详细控规实施时才拆除该设施，从企业发展及员工的就业安置角度考虑，虽有一定的合理性，但没有法律依据，本院不予支持。被告的三规拆字(2004)第X号《通知》的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第一款的规定，判决如下：
维持被告三亚市规划局2004年6月7日作出三规拆字第X号《通知》的具体行政行为。
诉讼费100元由原告负担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内提出上诉，并按对方的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长李锋
审判员王筠
人民陪审员尚建军
二00四年十一月十一日
书记员陈晓
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