山东省青岛市中级人民法院
行政判决书
(2002)青行终字第X号
上诉人(原审原告)张某某，女，X年X月X日生，汉族，住（略）。
被上诉人(原审被告)青岛市规划局市南管理处，住所地本市X路X号。
法定代表人田某，该处处长。
上诉人张某某因诉被上诉人青岛市规划局市南管理处规划行政命令、行政处罚一案，不服青岛市市南区人民法院2001年12月10日(2001)南行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，书面审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定：上诉人张某某未经规划部门批准擅自在本市X路X号进行违章建房。2001年5月21日，被上诉人青岛市规划局市南管理处下达停止违法建设通知书。同年5月31日，被上诉人对上诉人作出青规南罚字(2001)第X号行政处罚决定，限上诉人自行拆除违法建筑101平方米，并按每平方米3000元的标准，对上诉人处予（略）元的罚款。上诉人申请青岛市规划局复议。市规划局复议维持被上诉人决定。
原审认为，第一，《青岛市城市规划管理办法》(下称《青岛办法》)第十五条规定的申领《建设工程规划许可证》的范围，既包括单位，也包括个人。个人未经规划部门批准所建的房屋不属违法建筑，不符合立法本意。故，被上诉人认定上诉人未经批准所建的房屋属违法建筑，定性准确。第二，上诉人未经批准，违法建房。被上诉人在下达停止建房通知仍未能制止的情况下，作出处罚，符合《青岛办法》第四十八条的规定。
原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决：维持被上诉人青规南罚字(2001)第X号行政处罚决定，一审案件受理费7055元由上诉人负担。
上诉人上诉称：(一)原判认定事实不清。1、上诉人的施工地点位于上诉人具有合法产权的中厅，是北、西、南三面是墙的阳台，既不是空地，也不是绿地，没有侵占国有土地。被上诉人认为上诉人封闭的不是阳台而是空地，缺乏证据支持。原审判决也没有对此作出事实认定。2、上诉人接到被上诉人责令停工通知后，除为了安全起见，安装窗户外，便立即停止了施工，至今没有进行内部装修。被上诉人认为上诉人是在“多次责令停工的情况下继续施工，属情节严重”，缺乏事实根据。(二)原判适用法律错误。1、原判应适用《青岛市城市房屋再装修管理暂行规定》(下称《再装修规定》)，不应适用《青岛办法》。2、《青岛办法》第十五条的适用范围是单位，不包括个人。上诉人是自然人，不属于《青岛办法》第十五条的适用范围。3、在罚款的标准和幅度上，《青岛办法》第四十八条与《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉的办法》(下称《山东办法》)第四十九条相抵触。因此，即使对上诉人罚款，也应适用《山东办法》。据此，上诉人请求二审法院依法改判。
经审查，上诉人对原审程序无异议。本院确认原审程序合法。
关于事实问题，上诉人对下列事实无异议：
1、上诉人张某某未经规划部门批准在本市X路X号建设建筑物101平方米。
2、2001年5月21日，被上诉人青岛市规划局市南管理处向上诉人送达了停止违法建设通知书；并送达了行政处罚告知书，告知了听证权利。
3、同年5月31日，被上诉人对上诉人作出青规南罚字(2001)第X号行政处罚决定，认定上诉人未经规划部门批准，擅自在本市X路X号违法建筑101平方米，违反了《青岛办法》第十五条、第四十四条的规定；根据《青岛办法》第四十八条的规定，决定限上诉人于2001年6月15日前自行拆除违法建筑101平方米，并按每平方米3000元的标准，对上诉人处予（略）元的罚款。
4、上诉人不服被上诉人处罚决定，申请青岛市规划局复议。市规划局复议维持被上诉人决定。
本院确认上述事实成立。
上诉人主张，施工地点位于其本人具有合法产权的中厅，是北、西、南三面是墙的阳台，既不是空地，也不是绿地，没有侵占国有土地；并主张被上诉人认为上诉人是在“多次责令停工的情况下继续施工，属情节严重”，缺乏事实根据。本院认为，本案中，被上诉人基于上诉人未经规划管理部门批准擅自在本市X路X号进行违法建设，以及上诉人在被上诉人责令停止违法建设的情况下继续施工的事实，对上诉人作出处罚决定。因此，上诉人主张或持有异议的事实超出本案的审理范围，本院不予认定。
关于法律问题，本院认为，
第一，《青岛办法》第十五条第一款规定：“一切新建、扩建、改建、翻修建筑工程(包括地上、地下和水域的建筑物、构筑物)和道路、管线以及其他工程设施的单位，均须向规划管理部门申领《建设工程规划许可证》。”按照一般的理解，单位不包括个人，所以《青岛办法》第十五条第一款不适用于自然人。但是，这种理解是错误的。
因为：
其一，《青岛办法》第十五条第一款，是根据《中华人民共和国城市规划法》(下称《规划法》)第三十二条制定的。《规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《规划法》第三十二条适用于一切建设单位和个人。
其二，《青岛办法》之所以规定建设工程规划许可制度，目的在于加强城市建筑的规划管理，预防和杜绝一切不符合城市规划的建设行为。如果将《青岛办法》第十五条第一款规定理解为，个人的建设行为，无需取得建设工程规划许可证，不符合《青岛办法》的立法目的。
基于上述理由，《青岛办法》第十五条第一款不仅适用于单位建设行为，也适用于个人建设行为。
第二，上诉人张某某在本市X路X号建设建筑物101平方米的行为，属于《青岛办法》的调整范围。在改建建筑物的审批管理方面，虽然《青岛办法》与《再装修规定》的调整范围存在交叉重叠，但二者立法目的是有区别的。《青岛办法》的立法目的在于加强城市建筑的规划管理，预防和杜绝一切不符合城市规划的建设行为；《再装修规定》的立法目的则是加强城市房屋再装修管理，保证房屋的合理、安全使用。本案中，被上诉人作为城市规划管理部门，针对上诉人的建设行为，应当适用《青岛办法》予以处理。原判以《青岛办法》作为审判依据是正确的。
第三，《山东办法》第四十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以土建工程造价的百分之三至百分之十的罚款。”。《青岛办法》第四十八条规定：“对未领取《建设工程规划许可证》或未经查验灰线擅自开工或不按照《建设工程规划许可证》要求和核准的施工图纸施工的，由规划管理部门视情节轻重分别给予责令停止建设、限期改正、吊销《建设工程规划许可证》、限期拆除、没收违法建筑物、构筑物或其他设施的处罚，可并处违法建筑面积每平方米500元至3000元罚款。”上述法规针对同一种违法行为规定了不同的制裁方式。从位阶上看，《山东办法》是省人大常委会通过的地方性法规，《青岛办法》是青岛市人大常委会通过并经山东省人大常委会批准的地方性法规，因此，二者效力并无差别。但从适用范围上看，《山东办法》是适用于全省的一般规定，而《青岛办法》是针对青岛市的特别规定，根据特别规定优于一般规定适用的原则，本案应当适用《青岛办法》第四十八条的规定。被上诉人基于上诉人的违法事实，责令拆除违法建筑101平方米，并按每平方米3000元的标准，处予（略）元的罚款，符合《青岛办法》第四十八条的规定，量罚适度，并无不当。
综上，被上诉人处罚决定合法合理；原审判决无误，应予维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7055元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长李建伟
审判员吴爱敏
代理审判员刘英
二○○二年三月六日
书记员陈永德
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