中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
(2001)行终字第X号
上诉人(一审原告)：深圳贤成大厦有限公司。公司联络处：中华人民共和国广东省深圳市上步工贸大厦南座X室。
法定代表人：吴某某，该公司董事长。
委托代理人：陈卓伦，广东法制律师事务所律师。
上诉人(一审原告)：泰国贤成两合公司。住所地：泰国曼谷市理查德比斯克路志达大厦X室(（略），（略）.（略），（略），（略），（略）.)
法定代表人：吴某某，该公司董事长。
委托代理人：张正乾，广东正翰律师事务所律师。
委托代理人：陈卓伦，广东法制律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)：广东省深圳市规划国土局。住所地：中华人民共和国广东省深圳市福田区X路六号建艺大厦X楼。
法定代表人：刘某某，该局局长。
委托代理人：李建新，广东金地律师事务所律师。
委托代理人：肖峋，广东省深圳市人民政府法律顾问。
被上诉人(一审被告)：广东省深圳市外商投资局(原深圳市招商局)。住所地：中华人民共和国广东省深圳市X路X号市政府二办七楼。
法定代表人：叶某某，该局局长。
委托代理人：池某某，该局公务员。
委托代理人：卢全章，广东海埠律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)广东省深圳市工商行政管理局。住所地：中华人民共和国广东省深圳市罗湖区X路X巷一号。
法定代表人：聂某某，该局局长。
委托代理人：周某某，该局公务员。
委托代理人：龙某某，该局公务员。
深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司不服广东省高级人民法院对其诉深圳市规划国土局、深圳市外商投资局(以下简称深圳市外资局)、深圳市工商行政管理局(以下简称深圳市工商局)行政赔偿一案作出的(2000)粤高法行初字第X号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参加评议的合议庭，进行了审理，书记员王达担任记录。本案现已审理终结。
本院经审理查明：深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司不服深圳市工商局注销贤成大厦公司和成立贤成大厦公司清算组的行为、深圳市外资局作出《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》的行为，曾于1995年向广东省高级人民法院提起行政诉讼。广东省高级人民法院于1997年8月1日作出一审判决：一、撤销深圳市工商局注销深圳贤成大厦有限公司企业登记的行政行为；二、撤销深圳市外资局(后改为招商局)《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》；三、撤销深圳市工商局《关于成立深圳贤成大厦有限公司清算组的决定》。该案上诉到本院后，本院依法组成合议庭进行审理，于1998年7月21日作出终审判决，维持广东省高级人民法院的一审判决，同时判决由深圳市工商局、深圳市招商局依法对深圳贤成大厦有限公司、深圳鸿昌广场有限公司的有关事宜重新处理。1996年4月14日，广东省高级人民法院刊登公告称：“深圳贤成大厦有限公司持有的《房地产证》(深房地字第（略）号)已被本院于1995年6月15日依法裁定查封。在人民法院没有依法作出解除查封之前，任何机关、任何人均无权改变，任何机关给予办理注销、变更转让上述房地产证的行为，均属无效”。1996年4月15日，深圳市规划国土局把属于贤成大厦有限公司的土地变更登记在深圳鸿昌广场有限公司名下并颁发房地产证。1999年12月1日，深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司向广东省高级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令深圳市工商局、深圳市外资局(原深圳市招商局)、深圳市规划国土局恢复原告的一切合法权益，返还原告的财产。
深圳贤成大厦公司，泰国贤成两合公司向广东省高级人民法院起诉称：深圳市工商局注销贤成大厦、成立贤成大厦公司清算组的行为，深圳市外资局作出《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》的行为已被广东省高级人民高院和最高人民法院判决撤销；深圳市规划国土局拒不执行广东省高级人民法院的裁定书，将贤成大厦公司的《房地产证》注销，并将土地使用权转让给深圳鸿昌广场有限公司。上述行为侵犯了贤成大厦公司的合法财产权益，其违法性已经确认。深圳市工商局、外资局、规划国土局是共同赔偿义务机关，必须依法赔偿侵犯贤成大厦合法财产所造成的损害。贤成大厦公司的外方泰国贤成两合公司的赔偿请求为：(1)赔偿土地使用权购置费人民币（略）元；(2)赔偿原贤成大厦在建工程及固定资产价值人民币（略）元(土地使用权价值不包括在内)；(3)赔偿上述在建工程及固定资产价值人民币（略）元从1994年11月23日至支付赔偿金之日的资金占用费。贤成大厦公司的中方四家公司的赔偿请求待中方四家公司向贤成大厦公司提出后再行追加。
深圳市工商局一审答辩称：(1)贤成大厦公司与贤成两合公司作为本案的赔偿请求人在诉讼主体资格上存在缺陷；(2)答辩人作出的是注销贤成大厦公司的企业登记行为和成立该公司清算组的决定，从未与深圳市外资局、深圳市规划局共同对贤成大厦公司作出过行政行为，因此，深圳市工商局与上述两机关不是共同赔偿义务机关；(3)深圳市工商局作出的两个行为没有对贤成大厦公司的财产如土地使用权、贤成大厦在建工程作过任何处置，更未占有该公司的任何财产，原告的赔偿请求缺乏基本的事实依据。请求人民法院驳回原告所有赔偿请求。
深圳市外资局一审答辩称：(1)深圳市外资局收到原告的赔偿请求书后，先要求原告补交法定代表人身某证明文件及委托代理人的授权委托书，后又于1999年10月12日复函原告，要求其依法提出行政赔偿，原告均置之不理，因此，未经行政赔偿义务机关处理，原告向人民法院提出行政赔偿诉讼，违反了国家赔偿的法定程序；(2)深圳市外资局与深圳市工商局、深圳市规划国土局没有共同行使行政职权，更没有因共同行使职权给原告造成财产损害，因此应当对原告的赔偿诉讼请求依法裁定驳回。
深圳市规划国土局一审答辩称：(1)深圳市规划国土局将贤成大厦公司的土地使用权转让给深圳鸿昌广场有限公司的行政行为是否违法，至今未被依法确认；(2)在深圳市规划国土局的行为未被依法确认为违法之前，原告单独提起赔偿诉讼，违反《国家赔偿法》第九条的规定，人民法院应裁定驳回起诉；(3)原告认定的违法事实与深圳市规划国土局无涉，广东省高级人民法院和最高人民法院的“三个撤销”的判决是对原告与本案其他两被告的行政纠纷案件的判决，并不涉及深圳市规划国土局的行为，对深圳市规划国土局没有拘束力；广东省高级人民法院的裁定书和协助执行通知书及公告，是法院对原告与本案其他两被告的行政纠纷案作出的诉讼保全措施，并不是对深圳市规划国土局的行政行为司法审查后的确认。因此，深圳市规划国土局并不存在违法行为，深圳市规划国土局的行为在未经有权机关依法确认为违法之前，原告单独提出赔偿请求，没有法律依据。
一审法院经审理认为：一审原告起诉认为三被告实施的具体行政行为侵犯其合法权益，请求判决三被告共同承担赔偿责任，而《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。根据上述规定，两个以上行政机关共同实施行政行为造成损害，才能共同承担赔偿责任。但本案三被告实施的行政行为是：(1)深圳市工商局1994年11月23日注销贤成大厦公司企业登记的行为；(2)深圳市工商局1995年8月1日作出的深工商清盘(1995)X号《关于成立深圳贤成大厦有限公司清算组的决定》；(3)深圳市外资局1994年12月1日作出的深外资办复(1994)X号《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》；(4)深圳市规划国土局将贤成大厦公司的《房地产证》注销，并将土地使用权转让给深圳鸿昌广场有限公司的行为。其中，行为1、2是由深圳市工商局作出的，行为3是由深圳市外资局作出的，行为4是由深圳市规划国土局作出的。由于本案原告认为侵犯其合法权益的行政行为分别是由深圳市工商局、深圳市外资局、深圳市规划国土局各自在不同的时间行使自己的行政职权作出的，而非三被告共同行使行政职权作出的具体行政行为，因此，原告以深圳市工商局、深圳市外资局、深圳市规划国土局为共同赔偿义务机关提起赔偿诉讼，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，本案一审三个被告不是共同赔偿义务机关，故不能作为共同被告。因此，原告以三被告为共同被告、共同赔偿义务机关起诉请求赔偿，不符合起诉条件，对原告的起诉应予驳回。
另外，一审原告起诉主张深圳市规划国土局作出的将贤成大厦公司的《房地产证》注销，并将土地使用权转让给深圳鸿昌广场有限公司的行为已被确认违法，理由是广东省高级人民法院1996年4月14日的公告已宣判深圳市规划国土局的行为违法。
广东省高级人民法院认为：一审原告这一主张缺乏事实根据，不符合国家赔偿法的有关规定。广东省高级人民法院1996年4月14日作出的公告的内容为：“深圳贤成大厦有限公司持有的《房地产证》(深房地字第（略）号)已被本院于1995年6月15日依法裁定查封。在人民法院没有依法作出解除查封之前，任何机关、任何人均无权改变，任何机关给予办理注销、变更、转让上述房地产证的行为，均属无效”。该公告是一项具有普遍约束力的行为，只是声明任何机关变更、转让贤成大厦公司房地产证的行为无效，但该公告本身并不是对公告后深圳市规划国土局上述行为是否合法有效的确认文书，因此，原告主张广东省高级人民法院的公告是对深圳市规划国土局上述行为违法性的确认，理由不能成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿”。但深圳市规划国土局的行为未经法定程序确认为违法，原告直接起诉要求赔偿该行为造成的损失，不符合上述规定，依法应当予以驳回。
广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款的规定，作出(2000)粤高法行初字第X号裁定，驳回原告深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司的起诉。深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司不服该裁定，向本院提起上诉。
上诉人深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司上诉称：(1)三被上诉人共同行使职权，互相配合，其结果侵犯了上诉人的合法权益，造成贤成大厦在建工程和土地使用权价值人民币829亿的财产被侵占。《国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”。这里的“共同行使行政职权”并非指同一时间共同行使同一职权，因此，一审裁定违反国家赔偿法的规定，应予撤销。(2)广东省高级人民法院已经确认深圳市规划国土局注销、变更土地使用证的行为无效，原告起诉规划国土局符合法律规定。
被上诉人深圳市工商局答辩称：(1)贤成大厦有限公司和泰国贤成两合公司在诉讼主体资格上存在缺陷；(2)一审裁定完全正确，上诉人的上诉理由依法不能成立。被上诉人深圳市外资局答辩称：(1)上诉人认为三个被上诉人共同行使行政职权，侵害其巨额财产利益，缺乏事实依据和法律依据；(2)上诉人深圳贤成大厦有限公司应当变更为深圳贤成大厦有限公司清算组。被上诉人深圳市规划国土局答辩称：(1)深圳市规划国土局从未与深圳市外资局、深圳市工商局共同行使职权、共同对上诉人作出行政行为，因而不是共同赔偿义务机关；(2)广东省高级人民法院的公告不是对深圳市规划国土局的行为是否合法有效的确认文书。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款关于“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”和《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款关于“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”的规定，本案三被上诉人没有共同行使行政职权，上诉人将三被上诉人列为共同赔偿义务机关违反了行政诉讼法和国家赔偿法的规定。1996年4月14日，广东省高级人民法院刊登公告称：“深圳贤成大厦有限公司持有的《房地产证》(深房地字第（略）号)已被本院于1995年6月15日依法裁定查封。在人民法院没有依法作出解除查封之前，任何机关、任何人均无权改变，任何机关给予办理注销、变更转让上述房地产证的行为，均属无效”。1996年4月15日，深圳市规划国土局把属于贤成大厦有限公司的土地变更登记在深圳鸿昌广场有限公司名下并颁发房地产证。尽管深圳市规划国土局的这一行为违反了法院公告的内容，但赔偿义务机关的确认程序是法律规定的必经的法定程序，法院公告不能替代赔偿义务机关的确认程序。深圳贤成大厦有限公司、泰国贤成两合公司直接提起行政赔偿诉讼，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第九条关于“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。”“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出”的规定以及法发(1997)X号《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款关于“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”的规定。
综上，广东省高级人民法院一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长岳志强
代理审判员马永欣
代理审判员甘雯
二○○二年八月二十三日
书记员王达
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