海南省海南中级人民法院
民事判决书
(2001)海南民终字第X号
上诉人(原审被告)陵水黎族自治县土地管理局。
法定代表人徐某某，局长。
委托代理人沈某某，陵水黎族自治县土地管理局股长。
委托代理人邓明裕，陵水明胜律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)易某某，男，1957年7月出生，汉族，湖南省大容县人，现在陵水黎族自治县工商局工作，住（略）。
被上诉人(原审原告)王某甲，男，1962年3月出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，现在陵水黎族自治县工商局工作，住（略）。
委托代理人肖某某，现在陵水黎族自治县工商局工作。
被上诉人(原审原告)王某乙，男，1948年6月出生，黎族，海南省儋州市人，现在陵水黎族自治县工商局工作，住（略）。
被上诉人(原审被告)海南陵水忠兴置业开发公司(以下称忠兴公司)。
法定代表人李某某，该公司经理。
委托代理人周某某，海南陵水忠兴置业开发公司副经理，住（略）。
上诉人陵水黎族自治县土地管理局因返还土地转让款纠纷一案，不服海南省陵水黎族自治县人民法院(2000)陵民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，原告易某某、王某甲、王某乙于1996年12月27日与被告海南忠兴公司签订转让中心大道土地协议书，由被告转让位于陵城中心大道旁面积1．5亩的土地给原告使用，约定每亩土地转让价为人民币（略）元。1996年12月29日，三原告向被告忠兴公司法定代表人李某某支付了人民币（略）元作为办理土地使用红线图费用。几天后，被告法定代表人李某某持有一张县土地管理部门出具的“易某某、王某甲、王某乙住宅用地红线图”出示给三原告，并交给三原告持有。1997年1月至7月，三原告先后付完土地转让款人民币（略）元给李某忠。付完土地转让款后，三原告曾多次要求被告忠兴公司法定代表人李某某协同到县土地管理部门办理转让土地的使用权证，均遭到其种种理由推辞。无奈之下，三原告以被告的行为严重侵犯其合法权益诉至法院，请求返还土地转让款及利息。原审法院认为，被告海南忠兴公司收取原告的土地转让款后，只为其办理转让土地使用红线图，而未能协同原告积极办理转让土地使用权证，又将该土地转让给他人使用。被告海南忠兴公司所实施的民事行为侵犯原告的合法权益，应承担全部民事责任。被告陵水黎族自治县土地管理局在未查清被告海南忠兴公司是否还有土地可转让的情形下，出具了土地使用红线图，造成原告按双方商定的要约条件付了土地款，主观上有过错，应承担连带责任。据此，原审法院作出判决：一、被告海南忠兴公司自本判决生效之日起十天内，一次性退还原告易某某、王某甲、王某乙购地款人民币12．4万元及其利息人民币（略）．25元(暂计算至2000年12月31日)；二、被告陵水黎族自治县土地管理局对上述债务负连带清偿责任。
宣判后，陵水黎族自治县土地管理局不服，提起上诉。其理由为：一、原审判决上诉人承担退还被上诉人土地转让款及利息的连带责任没有法律依据。上诉人作为陵水县人民政府土地管理的职能部门，制作用地红线图仅仅是县政府土地确权并颁发《国有土地使用证》前的一个调查程序，是对拟确权的土地的位置、范围、面积的一项调查、测绘行为，土地使用权确权，颁发土地使用证是县政府的行政行为，是否将上述土地确权给被上诉人，由县政府审批决定。再则，上诉人不是共同侵权人，对土地转让款的退还不应承担连带责任；二、原审判决违背法律程序。上诉人作为县土地管理行政机关，在行使管理职能中，对拟确权的土地位置、范围、面积进行调查测绘，制作用地红线图以及呈报县政府审批确权，颁发《国有土地使用证》等一系列行为均属行政机关的具体行政行为，是否侵害了行政相对人的合法权益，应当按照行政复议或行政诉讼的程序来调整。原审法院以上诉人主观过错为由判决上诉人承担退还土地转让款的连带责任。是违背法律程序的。请求撤销原判第二项，以维护上诉人的合法权益。被上诉人易某某、王某甲、王某乙以同意原审判决作书面答辩。被上诉人海南忠兴公司未作书面答辩。
经审理查明，1996年12月27日，海南忠兴公司将位于陵水黎族自治县X镇中心大道旁面积1．5亩的土地转让给易某某、王某甲、王某乙三人使用，双方议定每亩土地转让费为人民币（略）元，并订立了《转让中心大道土地协议书》。12月29日，易某某、王某甲、王某乙三人支付了人民币（略）元给海南忠兴公司的法人代表李某忠作为办理土地使用红线图的费用。李某忠收取（略）元后，便到县土地管理局办理了《易某某、王某甲、王某乙住宅用地红线图》，并将该红线图交给易某某、王某甲、王某乙三人持有。该红线图确定的四至范围为：前面临中心大道，左边和县房管所连接的右伸延24米止，后面是从前面量至50米止。由于易某某、王某甲、王某乙三人怀疑红线图的真实性，便持该红线图到陵水黎族自治县土地管理局进行核实。当时的县土地管理局的法定代表人证某该红线图是真实的，是县土地管理部门颁发的，并说明要接着办理土地使用证的具体程序。1997年1月至7月间，易某某、王某甲、王某乙三人共支付了土地转让款人民币（略）元给海南忠兴公司的法人代表李某忠，李某忠出具了收款收据。尔后，易某某、王某甲、王某乙多次要求海南忠兴公司经理李某忠协同到县土地管理部门办理土地使用权证，陵水黎族自治县土地管理局以种种理由推辞，迟迟不给易某某、王某甲、王某亭等办理《国有土地使用证》。故易某某、王某甲、王某乙诉至法院，要求海南忠兴公司返还土地转让款及其利息。案经本案审理，经传票传唤，海南忠兴公司没有正当理由拒不到庭参加诉讼。
本院认为，海南忠兴公司将陵城镇中心大道旁1．5亩土地转让给易某某、王某甲、王某乙使用，易某某、王某甲、王某乙并先后给付土地转让款（略）元予海南忠兴公司，双方的意思表示是真实的。但是，双方的土地使用权转让未经政府有关部门办理使用权变更手续，其双方的土地买卖关系应视为无效。原审法院判决由海南忠兴公司返还土地转让款（略）元及利息给易某某、王某甲、王某乙，是合情合理的，且符合法律、法规的规定。至于陵水黎族自治县土地管理局给易某某、王某甲、王某乙出具的住宅用地红线图，属于行政机关的行政行为，如果造成侵权，亦属行政侵权，应当由行政法律、法规进行调整。原审法院判决由陵水黎族自治县土地管理局负清偿债务的连带责任，于法无据，本院予以撤销。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项、第(二)项、第(三)项的规定，判决如下：
一、维持海南省陵水黎族自治县人民法院(2000)陵民初字第X号民事判决第一项，即被告海南忠兴公司自本判决生效之日起十天内，一次性退还原告易某某、王某甲、王某乙购地款人民币12．4万元及其利息人民币（略）．25元(暂计算至2000年12月31日)。
二、撤销海南省陵水黎族自治县人民法院(2000)陵民初字第X号民事判决第二项，即被告陵水黎族自治县土地管理局对上述债务负连带清偿责任。
二审受理费3990元，由海南陵水忠兴置业开发公司负担。陵水黎族自治县土地管理局预交的上诉费3990元，本院不予退还，限海南陵水忠兴置业开发公司在本判决生效之日起十天内支付3990元给陵水黎族自治县土地管理局。
本判决为终审判决。
审判长韩少清
代理审判员林彬
代理审判员李某芸
二○○一年五月十七日
书记员王某刚
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