海南省海口市中级人民法院
行政判决书
(2001)海中法行初字第X号
原告海口博爱织造厂。住所海口市X路X号。法定代表人陈某花，厂长。
委托代理人王新，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人莫积仁，海南刚峰律师事务所律师助理。
被告海南省人民政府。住所海口市X路X号。法定代表人汪某风，省长。
委托代理人刘某某，省政府法制办行政复议处处长。
委托代理人祁某某，省政府法制办行政复议处主任科员。
第三人周某某，女，1948年6月出生，海南省澄迈人，在海南琼剧院工作。
委托代理人:潘某某，身份证号码（略），海南省化肥厂高级政工师(离休)。
原告海口博爱织造厂不服海南省人民政府作出的琼府复决字(2000)X号行政复议决定，于2001年1月31日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2001年2月8日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈某花，委托代理人王新、莫积仁，被告委托代理人刘某某、祁某某，第三人周某某、委托代理人潘某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海南省人民政府琼府复决字(2000)X号行政复议决定认定的基本事实是:1973年第三人周某某迁居至海口市建山里，与原告海口博爱织造厂(原名东某红纺织厂，下简称织造厂)相邻。1979年6月，周某某与爱农大队上坡生产一队协商购买一个小水塘，以估算面积15平方米成交，周某其填平，形成一块边角地。同年11月，织造厂称此边角地在其厂区征地范围内，将边角地用围墙圈起，双方自此引起纠纷。1979年11月19日，海口市城建局与市东方红派出所作出《意见》，明确了第三人享有争议地使用权，上坡生产队一队应归还申请人买地款。上坡生产一队没有照此执行。1985年，周某某持上坡生产一队出具的买地证明向海口市人民政府申请清地。同年6月17日海口市人民政府作出市府清(1985)X号《关于周某某同志建私房问题处理意见的批复》，周某某据此分别于1985年8月和1986年3月领取了《建筑许可证》和《房屋所有权证》，两证均注有15平方米土地被织造厂占用字样。2000年9月21日海口市人民政府认定上坡生产队给周某某出具的卖地证明虚假、违法，决定对市府清(1985)X号批复予以纠正，作收回处理；并确定由织造厂享有争议地使用权。
被告的行政复议决定确认，周某某持有海口市人民政府及有关部门颁发的《建筑许可证》和《房屋所有权证》，且在清房清地时持有用地批准文件并缴清用地罚款，符合《海口市确定土地使用权的暂行规定》第5条第2项和第6项规定的情形。海口市人民政府将争议地确定给织造厂使用属认定事实错误，且未适用法律、法规、规章作为依据。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项的规定，遂决定撤销海口市人民政府市土权(2000)X号《关于周某某与博爱织造厂土地纠纷的处理决定》的具体行政行为。
原告织造厂的诉讼请求是，判决被告所作琼府复决字(2000)X号《行政复议决定书》违法无效，并撤销该具体行政行为，维持海口市人民政府市土权(2000)X号《海口市人民政府关于周某某与博爱织造厂土地纠纷的处理决定》，确保行政机关依法行政，保障当事人合法权益。事实与理由是:原告与第三人周某某因土地权属纠纷，第三人周某某向海口市人民政府提出申请，要求予以解决。海口市人民政府2000年9月21日作出了《关于周某某与博爱织造厂土地纠纷的处理决定》，该决定收回海口市人民政府1985年6月17日市府清(1985)X号对周某某私买荒地15平方米的处理意见，并将纠纷土地15平方米的国有土地使用权确定原告。原告认为，海口市人民政府之市土权(2000)X号处理决定事实认定清楚，证据确凿，是正确的。然而，省人民政府却以该处理决定事实认定错误为由撤销该具体行政行为是错误的。其错误主要是事实认定错误，证据不足。表现在:一、认定周某某自1979年对该15平方米土地拥有使用权。其实事实并非如此。1967年博爱织造厂(其前身称东方红区织造厂)获批征地五亩，但其实际使用土地(包括该15平方米土地在内)不足五亩。而周某在1972年时因市房产局进行城市规划，需征用周某房屋，便批准在建山里一块100平方米的土地给周某，但周某现实际使用的土地已超过100平方米，达到224．8平方米。况且，1979年爱农大队上坡一队无权将博爱织造厂享有使用权之15平方米土地转让给国家。1988年市国土局核发土地用地红线图，该15平方米土地亦在15平方米土地拥有使用权。二、以周某某持有《建筑许可证》和《房屋所有权证》来认定其对该15平方米土地拥有使用权是错误的。1985年上坡生产队给周某某出具一份购买该15平方米土地证明，周某某据此向市政府申请清地，市政府作出周某某据此文领取了15平方米土地转让给周某，据此其所出具之购买证明是无效的。而市政府(1985)X号批复无效从而使两证之取得无依据。所以说，省政府根据这两证来认定周某某对该15平方米的土地拥有使用权是错误的。三、从复议程序上看，被告未把原告列为第三人，是剥夺了原告参与申辩的权利，因而程序上是错误的。综上所述，海南省人民政府撤销海口市人民政府之具体行政行为是无效的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款之规定，特向人民法院提起诉讼，请予支持。
第三人周某某对被告作出的琼府复决字(2000)X号《行政复议决定书》不持异议。认为复议决定维护了本人对这15平方米土地使用权的合法正当权益。该决定认定事实清楚，准确适用相关法律、法规，所以该决定是正确的。
经审理查明:第三人周某某与其父周某秀原居住在海口市X路X号。1973年，因国家建设需要，其房屋被市房产局征用，经市城建局同意划拨市房产局在被告织造厂隔壁的土地一块重新安置建房。其中划给第三人土地面积为133．28平方米，划给周某周某秀的面积为87．05平方米。1973年10月，市城建局以(73)城建管字第X号建筑修理许可证准予第三人建房。1974年，第三人重建房屋完工并迁入居住，其屋后有一荒水塘面积约30－40平方米。1978年起原告与第三人及其父因相邻土地使用权问题曾发生多次纠纷。1979年6月，第三人与爱农大队上坡生产一队协商购买该水塘，并以估算面积为15平方米成交。其后，第三人将荒水塘填平，形式边角地。同年11月，原告称此边角地在其已取得的土地红线图范围之内，遂将边角地用围墙圈起，第三人家人出面制止，双方纠纷加剧。1979年11月15日，原海口市公安局、市法院、市郊委、市东方红区、市红旗公社、市东方红区纺织厂、东方红派出所、海南长昌煤矿、市城建局上坡一生产队等单位及第三人、第三人之父周某秀等人就土地纠纷召开会议，会后于11月19日以海口市城市基本建设局和海口市东方红派出所的名义对原告与第三人之父用地纠纷作出《关于周某秀与市东方红区纺织厂发生土地纠纷的意见》。该意见确认争议地确属原告所征用，生产队无权再私自卖给周某，并明确原告享有争议地使用权，上坡生产队一队应归还周某买地款。此后，上坡生产一队没有照此执行，而原告则将争议地用围墙圈起占有使用。1985年，第三人持上坡生产一队出具的买地证明材料向海口市人民政府申请清地。同年6月17日海口市人民政府作出市府清(1985)X号《关于周某某同志建私房问题处理意见的批复》，第三人据此交纳了罚款并分别于1985年8月和1986年3月领取了《建筑许可证》和《房屋所有权证》，两证均注有15平方米土地被原告占用字样。1988年，市国土局核发给原告用地红线图内仍包括了15平方米争议土地。2000年9月21日，海口市人民政府根据第三人的申请作出市土权(2000)X号《关于周某某与博爱织造厂土地纠纷的处理决定》，认定上坡生产队给第三人出具的卖地证明虚假、违法，并决定收回海口市人民政府1985年6月17日市府清(1985)X号对第三人私买荒地15平方米的处理意见，该15平方米争议地的使用权确定给原告。第三人不服，向被告提出复议申请，被告遂作出琼府复决字(2000)X号复议决定，原告不服，遂诉至本院。
上述事实有被告提供的海口市人民政府市府清(1985)X号批复、罚款的发票和通知、房屋所有权证、扩建工程通知书、海口市城建局建筑许可证、海口市人民政府市土权(2000)X号处理决定及本院向原告与第三人收集的《关于周某秀与市东方红区纺织厂发生土地纠纷的处理意见》、用地红线图、市城建局出具的证明。这些证据业经开庭质证和本院审查，足资认定。
本院认为，原告与第三人因15平方米土地使用权于1978年产生纠纷，1979年11月15日由相关单位和争执双方参加的土地纠纷处理会议对此协调后，以土地行政主管部门市城建局和治安行政主管部门的派出机构东方红派出所的名义联合行文对该土地纠纷作出了处理意见，确认争执土地的使用权归原告享有。该处理意见对原告与第三人均有约束力。其后原告建围墙实际占有和使用该地至今，依照处理意见其占有使用均属合法行为。原上坡生产一队在土地纠纷处理意见作出后，没有执行处理意见要求其退还周某买地款的决定，却于1985年4月9日为第三人出具买地证明材料，证明15平方米争执土地为第三人所买，第三人据此按清房清地规定的程序进行申报、接受罚款并取得《建筑许可证》和《房屋所有权证》，两证均注明争执土地15平方米被原告占用。在此情况下，海口市人民政府应原告的请求，对原告与第三人土地确权纠纷作出的市土权(2000)X号《关于周某某与博爱织造厂土地纠纷的处理决定》，认定上坡生产队给第三人出具的卖地证明虚假、违法，并决定收回海口市人民政府1985年6月17日市府清(1985)X号对第三人私买荒地15平方米的处理意见，该处理决定认定事实清楚。被告以第三人已取得《建筑许可证》和《房屋所有权证》，且在清房清地时持有用地批准文件并缴清用地罚款，符合确权有关规定，因此认定海口市人民政府将争议地确定给原告使用属于认定事实错误，该认定定性错误，应予纠正。因为海口市人民政府已经认定第三人持有《建筑许可证》和《房屋所有权证》的事实，而其撤销的正是第三人取得上述两证的用地批准文件，即市府清(1985)X号批复。至于海口市政府依据什么将该纠纷地15平方米土地使用权确定给原告使用，则属于法律适用问题。被告认为海口市人民政府将争议地确定给原告使用而作出的市土权(2000)X号处理决定未适用法律、法规、规章作为依据，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项的规定撤销市土权(2000)X号处理决定，适用法律正确，但被告应责令海口市人民政府重新作出具体行政行为，以尽快解决第三人与原告之间的土地权属纠纷。海口市人民政府作出的市土权(2000)X号处理决定虽然认定事实清楚，但作出确权决定未适用法律、法规、规章作为依据，违反法律规定，被告作出的琼府复决字(2000)X号行政复议决定撤销市土权(2000)X号处理决定，处理结果正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1项之规定，判决如下:
维持被告海南省人民政府作出的琼府复决字(2000)X号行政复议决定。
一审案件受理费100元，由原告海口博爱织造厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长刘某卓
审判员邓爱军
人民陪审员符敬浓
二○○一年三月二十七日
书记员王兵
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