湖南省衡阳市中级人民法院
行政判决书
（2010）衡中法行初字第X号
原告陈某甲，男，X年X月X日生，汉族，农民。
原告陈某乙，男，X年X月X日生，汉族，农民，住（略）。
二原告委托代理人罗秋林，湖南天戈律师事务所律师。
二原告委托代理人谢f，湖南天戈律师事务所律师。
被告衡阳市珠晖区人民政府。
法定代表人符某某，区长。
委托代理人周某某，男，X年X月X日生，汉族，衡阳市珠晖区人民政府法制办副主任。
原告陈某甲、陈某乙不服被告衡阳市珠晖区人民政府于2008年1月4日作出的《关于解决和平村无地少地农民生活出路问题的会议纪要》第二条第3项的内容，于2009年12月29日向本院提起诉讼。本院在2010年1月5日受理后，于2010年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年1月28日公开开庭审理了本案，原告陈某甲、陈某乙及其委托代理人罗秋林、被告衡阳市珠晖区人民政府的委托代理人周某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告衡阳市珠晖区人民政府于2008年1月4日作出《关于解决和平乡X村无地少地农民生活出路等问题的会议纪要》第二条第3项规定：关于当前生活保障问题。针对征地后享堂、便桥两组村民遇到生活实际困难，同意由区X组织筹措资金，建立一个过渡性的生活保障机制(农民未完成“农转非”之前)给予保障，分两部分落实。一部分是对困难户、伤残人员、“五保”人员，参照城市最低生活保障政策解决，实行动态管理。其余部分采取高于农村标准、略低于城市标准，按照每人75元/月给予保障。
被告衡阳市珠晖区人民政府于2010年1月18日向本院提供了以下证据及相关规范性文件：1、2008年1月4日珠晖区人民政府区长办公会议《关于解决和平乡X村无地少地农民生活出路等问题的会议纪要》(以下简称《会议纪要》)，证明珠晖区民政局发给原告75元/月是过渡性的生活保障金，不是低保金，该文件是会议纪要，不是行政文件和具体行政行为；2、国务院1999年第X号令《城市居民最低生活保障条例》，证明城市居民享受最低生活保障的申请条件、程序等；3、湖南省人民政府2007年第X号令《湖南省农村最低生活保障办法》，证明农村最低生活保障申请的条件、审批、发放等规定；4、湖南省人民政府2003年第X号令《湖南省实施办法》，证明城市居民最低生活保障申请的条件、审批、发放等规定；5、《衡阳市民政局关于全市城市居民最低生活保障工作管理的规定(试行)》，证明衡阳市城市居民最低生活保障申请的条件、审批、发放等规定。
原告陈某甲、陈某乙诉称，二原告所在村组的土地被政府征收，二原告均为失地农民，2007年衡阳市政府公布的居民最低生活保障标准每月为166元/人，被告作出的《会议纪要》第二条第3项规定原告每人按75元/月的标准给予保障，该内容违反法律规定，请求法院依法撤销该违法内容，责令被告按市政府职能部门公布的最低生活保障费标准给原告支付失地农民最低生活保障费，并责令被告给原告每人补发至2009年11月18日止少发的失地农民最低生活保障费2184元。
原告提供了以下证据和规范性文件证明其诉讼主张：1、原告身份证和户口簿复印件及领取生活保障费存折，证明原告的身份、及被告给原告发的生活保障费是以低保的名义发放，但又未按低保的标准发放；2、被告作出的《会议纪要》和湘政(2006)X号《湖南省人民政府关于衡阳市2006年度第一批次城市建设用地的请示》，证明会议纪要第二条第3项的内容违法，会议纪要是具体行政行为，适用的特定对象为珠晖区X乡X村享堂、便桥两组失地农民，湘政(2006)X号《湖南省人民政府关于衡阳市2006年度第一批次城市建设用地的请示》规定了被征地农民的社会保障费应按国务院国发(2006)X号、国办发(2006)X号文件执行；3、国土资函(2007)X号《关于衡阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，该文件规定要切实安排好被征地农民的生产和生活，保证原来生活水平不降低；4、国土资源部办公厅国土资公开告知(2009)X号《国土资源部政府信息公开告知书》，证明原告方提供的湘政(2006)X号文件和国土资函(2007)X号文件是从国土资源部办公厅获得的；5、衡府复不受字(2009)X号《不予受理行政复议决定书》证明衡阳市人民政府对原告的复议申请不予受理。6、国办发(2006)X号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》和国发(2006)X号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，证明原告的诉讼主张有政策依据。
被告衡阳市珠晖区人民政府辩称，《会议纪要》只针对和平乡X村便桥、享堂两组村民，不是规范性文件，不是具体行政行为，该纪要第二条第3项内容所补偿的不是最低生活保障金，而是一个过渡性临时保障措施，原告要求按最低生活保障标准享受保障待遇，应按法定程序提出申请。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据一的真实性无异议，对被告所主张的证明目的有异议，原告认为《会议纪要》属于具体行政行为；对于被告提供的其他证据，原告认为是规范性文件，不是证据。被告对原告提供的证据3-6无异议，对原告提供的证据一中的原告身份证和户口簿复印件无异议，对低保存折提出异议，认为被告只是以低保的名义发放过渡性生活保障费，《会议纪要》不是规范性文件，不具有普遍适用性。
本院对上述证据认定如下：一、2008年1月4日珠晖区人民政府区长办公会议作出的《会议纪要》是针对珠晖区X乡X村便桥、享堂两组村民适用的文件，该文件对当地的失地村民有约束力，可认定为具体行政行为；二、原告的低保折名义上是低保金，原告是根据《会议纪要》享受该待遇，该纪要第二条第3项明确失地农民是享受过渡性生活保障金，不是享受最低生活保障费；三、对于原、被告提供的规范性文件及双方当事人均无异议的证据，可作为认定本案事实的依据。
经审理查明，衡阳市人民政府经湖南省人民政府湘政(2006)X号和中华人民共和国国土资源部国土资函(2007)X号文件批准，从2006年7月份开始启动湘江东岸风光带南段工程建设。湖南省人民政府湘政(2006)X号文件规定，被征地农民的社会保障费用按国务院国发(2006)X号、国务院办公厅国办发(2006)X号文件执行。国务院办公厅国办发(2006)X号文件规定要积极做好被征地农民社会保障工作：一是明确保障对象，被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县(市)人民政府有关部门备案；二是对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法，对符某享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围……三是合理确定保障水平，被征地农民基本生活和养老保障水平，应不低于当地最低生活保障标准。为了解决珠晖区X乡X村便桥、享堂两组失地少地农民的生活出路，珠晖区人民政府制定《会议纪要》解决无地少地农民的“农转非”问题、社保、医保、安置用地等问题，其中第二条第3项的内容是解决被征地农民当前生活保障问题，即由珠晖区X组织筹措资金，在农民未完成“农转非”之前建立一个过渡性的生活保障机制。按照该纪要，二原告每人每月可享受过渡性生活保障费75元。
本院认为，国务院办公厅国办发(2006)X号文件规定被征地农民的社会保障工作首先是明确保障对象，被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县(市)人民政府有关部门备案。二原告是否属于被保障对象亦应按规定的程序进行核准、公告。珠晖区人民政府2008年1月4日制定《会议纪要》的第二条第3项是解决珠晖区X乡X村享堂、便桥村X组无地少地农民未“农转非”之前的过渡性生活保障问题，对于无地少地农民中的困难户、伤残人员、“五保”人员参照城市最低生活保障政策解决，对于其他人员则按高于农村标准、低于城市标准的方式给予过渡性生活保障。过渡性生活保障不是城市居民最低生活保障金，《会议纪要》的规定与国务院国发(2006)X号、国务院办公厅国办发(2006)X号文件精神不相冲突，故原告请求确认《会议纪要》第二条第3项内容违法依据不足，本院不予采信；原告要求被告按衡阳市人民政府职能部门公布的最低生活保障费标准支付和补发最低生活保障费亦证据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：
驳回原告陈某甲、陈某乙的诉讼请求。
案件受理费50元，邮政专递费100元，共计150元，由原告陈某甲、陈某乙负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长罗慕蓉
审判员肖某鸣
审判员刘娟凤
二0一0年三月五日
书记员关德超
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
……
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》
第五十条……
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
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