中华人民共和国最高人民法院
民事判决书
(1999)民终字第X号
上诉人(原审原告)：香港嘉晖发展有限公司。住所地：香港特别行政区夏道X号海富中心第一座X楼X室。
法定代表人：章某某，董事长。
委托代理人：马青，安徽天润律师事务所律师。
委托代理人：李德玲，合肥天德律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：安徽省砀山县工商行政管理局。住所地：砀山县城内。
法定代表人：周某某，局长。
委托代理人：杜国韬，安徽协力律师事务所律师。
香港嘉晖发展有限公司(以下简称香港嘉晖公司)为与安徽省砀山县工商行政管理局(以下简称工商局)合作开发建房、拖欠售房款纠纷一案，不服安徽省高级人民法院(1998)皖民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
经审理查明：1995年3月10日，砀山县工商局与香港嘉晖公司签订了《砀山县小商品综合批发市场联合开发建设合同书》(以下简称《联合开发建设合同书》)，约定：双方联合开发建设砀山县小商品综合批发市场(又名金某商城)；工商局负责征地4314亩，总价款约216万元，由香港嘉晖公司先付20万元，剩余部分开工前一次性付清；香港嘉晖公司负责兴建，工商局负责房屋的包售，并按每平方米800元、总价款约2400万元分期按比例付给香港嘉晖公司。案外人陈祖康代表香港嘉晖公司在合同书上签字。同年4月13日，双方又订立《补充协议》，对未尽事宜作了补充约定。5月23日，香港嘉晖公司与已被工商部门注销的工商局劳动服务公司(以下简称劳服公司)在《合作经营安徽珍晖房地产开发有限公司章某》上签字盖章，约定双方合营成立“安徽珍晖房地产开发有限公司”(以下简称珍晖公司)；珍晖公司的经营范围为房地产开发；注册资金为1650万元，劳服公司出资220万元，香港嘉晖公司出资1430万元；双方的出资形式为香港嘉晖公司负责开发建设，劳服公司负责房屋的销售；净利润按双方出资比例进行分配，亏损按双方出资比例分担；董事会由五名董事组成，香港嘉晖公司委派3名，劳服公司委派2名。之后，珍晖公司进行了工商登记，领取了营业执照，该营业执照上载明：企业类别合作经营(港资)；注册资本1650万元；董事长章某某；总经理陈祖康。但珍晖公司的合营双方均未投入任何资金。此后，工商局设立了金山商城开发管理办公室，代表工商局负责工程的一些具体事务；章某某、陈祖康、程金旺、章某太、李仁发等五人分别将个人的投资汇入珍晖公司，珍晖公司为每个出资人出具了收款凭证；然后珍晖公司将（略）万元作为土地征用费汇入工商局，工商局为珍晖公司出具了收款收据；珍晖公司负责金山商城的施工，金山商城开发管理办公室负责对房屋的验收和销售，并把部分预售房款付给珍晖公司，珍晖公司再将部分款项投入到工程中去；同时，章某某、程金旺、章某太、李仁发及陈祖康均从珍晖公司领取了部分所得。工商局称已付珍晖公司售房款1200万元，香港嘉晖公司认为只收到902万元，扣除应由珍晖公司支付的款项外，尚有1100万元工商局拖欠未付，并为此诉到法院，请求判令工商局支付尚欠的购房款。
一审法院审理认为：香港嘉晖公司和工商局签订的《联合开发建设合同书》和《补充协议》，双方的主体都不合法：香港嘉晖公司是一个实际注册资本仅（略）港元的私人有限公司，不具备在内地开发房地产的资格和能力；工商局是国家的行政机关，依法也不准参与房地产开发等经营活动，因此《联合开发建设合同》和《补充协议》均应认定无效。珍晖公司因合营的一方劳服公司于合营之前已被注销，且合营双方均未投入分文而实际没有成立。金山商城的开发是由章某某、陈祖康、程金旺、章某太、李仁发等个人与工商局共同完成的。香港嘉晖公司未投资，也未参与金山商城的开发，故其主张1100万元售房款的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。据此判决：驳回香港嘉晖公司的诉讼请求。案件受理费（略）元由香港嘉晖公司负担。
香港嘉晖公司不服一审判决，向本院提起上诉称：依据《联合开发建设合同》，金山商城是香港嘉晖公司投资兴建的，金山商城的所有权属于香港嘉晖公司；（略）万元的投资款是香港嘉晖公司多方筹措来的，是香港嘉晖公司的投资，而非个人行为；一审判决适用法律不当，根据无效合同的处理原则，应由合同相对人返还。工商局答辩称：金山商城的投资开发者是工商局，征地费用是珍晖公司出资的，香港嘉晖公司在整个金山商城的开发过程中没有出资；《联合开发建设合同》无效，财产或资金返还的前提是当事人支付了对价，由于香港嘉晖公司未向工商局支付任何财产或资金，香港嘉晖公司无权主张返还出资形成的收益；请求维持一审判决。
本院认为：工商局是国家的行政管理机关，直接参与房地产的开发经营，违反法律规定，其与香港嘉晖公司订立的《联合开发建设合同书》及《补充协议》无效；合同无效的主要责任在工商局。工商局作为工商行政管理机关，利用职权之便，用其已被注销的劳动服务公司与香港嘉晖公司成立合资公司，明显违反法律，对此应承担相应的责任。香港嘉晖公司主张珍晖公司支付工商局的（略）万元的投资款是香港嘉晖公司向章某某、陈祖康、程金旺、章某太、李仁发筹借的，因而属于香港嘉晖公司的投资，没有任何依据；由于合同无效，且香港嘉晖公司没有投资，工商局与香港嘉晖公司之间不存在返还和支付购房款问题；一审判决驳回香港嘉晖公司的诉讼请求是适当的，应予维持。据此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费（略）元由嘉晖公司负担。
本判决为终审判决。
审判长刘竹梅
审判员于晓白
审判员张章
一九九九年十一月四日
书记员宋春雨
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