中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
(1998)行终字第X号
上诉人(原审被告)：锦州市工商行政管理局。住所地：锦州市X路二段X号。
法定代表人：聂某某，该局局长。
委托代理人：李某某，该局法制处处长。
委托代理人：赵某某，该局科长。
被上诉人(原审原告)：大连日隆工贸实业发展公司。住所地：大连市西岗区X街X号。
法定代表人：卢某某，总经理。
委托代理人：马怀德，北京市大通律师事务所律师。
委托代理人：谭，北京市大通律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)：锦州市广厦百货大楼。住所地：锦州市古塔区X路三段X号。
法定代表人：魏某，总经理。
锦州市工商行政管理局因大连日隆工贸实业发展公司诉其三分局责令停止营业、封存资产一案，不服辽宁省高级人民法院(1996)辽行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明：台商周乃嵩以大连国大精品行的名义，于1995年9月与原审第三人锦州广厦百货大楼(以下简称锦州广厦)签订《聘请协议》，约定锦州广厦出场地，大连国大精品行出资金及人员进行管理，组成锦州广厦百货大楼国大珠宝行(以下简称广厦珠宝行)。1995年9月8日，上诉人锦州市工商行政管理局(以下简称锦州市工商局)为广厦珠宝行核发了营业执照，经营方式为：传销、批发、零售。《聘请协议》签订后，大连国大精品行挂靠在被上诉人大连日隆工贸实业发展公司(以下简称日隆公司)，领取了日隆公司国大百货精品珠宝行(系日隆公司的分支机构)的营业执照，《聘请协议》便由日隆公司履行。
1995年9月22日，国务院办公厅下发了(95)X号文件，10月10日，《人民日报》在第二版以《国务院办公厅发出通知，要求停止发展多层次传销企业》为题，对国办发(95)X号文件的精神作了报道。当日，国家工商行政管理局以工商明电(95)X号电传发出《关于贯彻〈国务院办公厅关于停止发展多层次传销企业的通知〉的通知》。10月16日，锦州市工商局一分局(以下简称一分局)向广厦珠宝行发出《关于对锦州广厦百货大楼国大珠宝行停止传销活动变更经营方式提示通知书》，并向广厦珠宝行负责人孙有功送达。该通知书要求其停止传销活动，限半个月内办理经营方式变更手续。但广厦珠宝行未按该通知执行，反而于一个月后开始营业，发展传销员3000余人。11月30日，锦州市工商局三分局(以下简称三分局)以自己的名义作出锦工商三局字(95)第X号通知(以下简称X号文件)。通知的主要内容为：我局决定责令你单位立即停止营业，封存资产、账目、电脑软盘及有关资料，并限三日内向我局报送有关资料，按正常程序审查报批。三分局将X号文件于12月1日晚送达锦州广厦百货大楼国大珠宝行并监督执行，财产封存后，由锦州广厦保管。日隆公司认为三分局封存资产侵犯其财产权，遂以锦州市工商局为被告向辽宁省高级人民法院提起诉讼。
另查明：在一审法院审理期间，上诉人锦州市工商局于1996年9月18日作出锦工商(96)X号《关于对锦州广厦百货大楼国大珠宝行取消传销经营方式通知》，该通知的内容为：“经上报省及国家工商局审查未予批准，应取消传销经营方式，办理变更或注销手续。即日起，三分局X号文件停止执行。”
一审法院对该案进行了公开审理，认为：X号文件虽然明确指向的是第三人的分支机构广厦珠宝行，但责令封存的资产系日隆公司经营管理的财产，故日隆公司具备原告资格；X号文件虽然标题称通知，但其内容为相对人设定了义务，具有可诉性；第三人的分支机构广厦珠宝行在国办发(95)X号文件发布后，一分局提示变更传销经营方式的情况下，其未在限期内变更传销经营方式反而开始营业，并发展传销员，违反了国办发(95)X号文件和国家工商局X号电传的内容要求；三分局贯彻国办发(95)X号文件对传销行为进行管理是正确的，但不应以自己的名义作出具体行政行为；锦州市工商局负有对传销行为进行管理作出具体行政行为的职权，对广厦珠宝行的传销行为应由其作出具体行政行为；国办发(95)X号文件规定“对拒不接受审查的企业，由当地工商行政管理机关吊销营业执照”，X号文件责令停止营业无法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项4目之规定，判决撤销锦州市工商局三分局锦工商三局字(1995)第X号《关于责令锦州广厦百货大楼国大珠宝行暂停营业的通知》；判决锦州市工商局在本判决发生法律效力之日起一个月内重新作出具体行政行为。
锦州市工商局对一审判决不服，向本院提起上诉。诉称：日隆公司不符合起诉条件，一审裁定其具有原告资格错误；X号文件是贯彻国办发(95)X号文件必要的行政措施，不具有可诉性；在《行政处罚法》实施前，三分局具有执法主体资格。请求二审法院撤销一审判决；驳回原告的起诉；维持X号文件；诉讼费、保全费由被上诉人承担。被上诉人辩称：X号文件封存的资产全部是日隆公司的财产，根据行政诉讼法第二条、第十一条(二)、(三)、(八)项之规定，其具有原告资格；X号文件中“责令停止营业”和“封存资产”是行政诉讼法第十一条所列举的受案范围，具有可诉性；三分局是锦州市工商局下属的一个业务部门，不具有法人资格。请求二审法院维持一审判决。
本案在审理中，各方当事人分别提供了《聘请协议》、支出凭单、营业执照、授权委托书、X号文件、国办发(95)X号文件、一分局提示通知书、锦工商(96)X号文件等书证及当事人陈述、庭审笔录在案佐证，并经一审法院庭审质证，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的根据。
本院经审委会讨论认为：原审第三人的分支机构广厦珠宝行在国办发(95)X号文件发布之后，工商管理部门提示其立即停止传销活动、办理经营方式变更手续的情况下，不但没有按照工商管理部门提示通知的要求去做，反而进行传销活动，发展传销员，违反了国办发(95)X号文件关于“对已注册登记的传销企业，必须在一个月内经原注册机关审核逐级上报国家工商行政管理局重新审查；……在审查期间，传销企业必须停止发展传销员，不得扩大营业活动”的规定；上诉人依照国办发(95)X号文件对传销行为进行管理是正确的，但以三分局的名义作出责令停止营业等具体行政行为缺乏法律依据；被上诉人日隆公司的现任法定代表人对台商周乃嵩以大连国大精品行的名义所进行的民事行为予以追认并对该行为承担民事责任，符合法律规定；X号文件是工商机关在行政管理活动中作出的具体行政行为，依该文件封存的财产实际上系日隆公司经营管理的财产，日隆公司对该具体行政行为不服向法院提起诉讼，符合行政诉讼法的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院在审理中，虽然对被上诉人提出的赔偿请求进行了审理，但在判决书中未加表述欠妥。被上诉人日隆公司提出的赔偿请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。鉴于在一审过程中，上诉人锦州市工商局在锦工商(96)X号文件中，已明确从1996年9月18日起停止X号文件的执行，且传销员就退款事宜已向锦州市中级人民法院提起民事诉讼，被X号文件封存的资产已被一审法院采取诉讼保全措施，故一审法院判决上诉人重新作出具体行政行为已无必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定，判决如下：
一、维持辽宁省高级人民法院(1996)辽行初字第X号行政判决书中关于撤销锦州市工商行政管理局三分局锦工商三局字(1995)第X号《关于责令锦州广厦百货大楼国大珠宝行暂停营业的通知》的判决；
二、撤销辽宁省高级人民法院(1996)辽行初字第X号行政判决书中关于锦州市工商行政管理局在本判决生效之日起一个月内重新作出具体行政行为的判决；
三、驳回被上诉人大连日隆工贸实业发展公司关于赔偿经济损失的诉讼请求。
一、二审案件受理费200元，由上诉人锦州市工商行政管理局和被上诉人大连日隆工贸实业发展公司各负担100元。一审保全费（略）元，由上诉人锦州市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长岳志强
代理审判员张学磊
代理审判员段小京
一九九九年五月二十一日
书记员蒋勇
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