重庆市第四中级人民法院
行政判决书
（2012）渝四中法行终字第X号
上诉人（一审第三人）：冯某农村土地承包经营户。
诉讼代表人：冯某，男，X年X月X日出生，汉族，重庆市石柱土家族自治县X村居民，住（略）。
委托代理人：冉启植，重庆泰源律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：石柱土家族自治县人民政府。住所地：重庆市X镇X街X号。
法定代表人：艾某，该县代理县长。
被上诉人（一审被告）：石柱土家族自治县农业委员会。住所地：重庆市X镇万寿大道。组织机构代码：（略）-7。
法定代表人：汪某，该委主任。
被上诉人（一审原告）：陈某农村土地承包经营户。
诉讼代表人：陈某，女，X年X月X日出生，土家族，重庆市石柱土家族自治县X镇居民，住（略）。
委托代理人：杜某，男，X年X月X日出生，汉族，重庆市石柱土家族自治县X村X组X号。
被上诉人（一审第三人）：石柱土家族自治县X组。
负责人：马某，该组组长。
上诉人冯某农村土地承包经营户（以下简称冯某户）因诉被上诉人石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）、石柱土家族自治县农业委员会（以下简称石柱县X村土地承包经营权证一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院2011年11月2日作出的（2011）彭法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合某庭进行了审理。现已审理终结。
一审法院审理查明：陈某农村土地承包经营户（以下简称陈某户）原系石柱土家族自治县X组（以下简称寨坡组）村民，陈某于1985年农转非，现住石柱县X镇X街X号附X号。冯某户原系石柱土家族自治县X村民，于2002年迁移户口居住至寨坡组。
1954年元月，陈某与马某兹结婚，婚后生育4个子女。1982年第一轮土地承包时，随着农村土地山林家庭联产承包责任制全面落实，陈某户和冯某户分别在所在的村X组依法取得相应的山林、田土承包经营权。陈某户以陈某为户主从寨坡组承包5个包产人口的耕地，冯某户在六塘乡X组取得承包耕地。此后，因陈某之夫马某兹系国家干部，陈某于1985年左右按当时的政策农转非，3个子女先后到国家机关企事业单位参加工作，唯其次子马某波已与温和梅结婚在家务农，寨坡组对陈某户承包的耕地进行了相应调整，由原承包人口5人调整为2人，但户主仍然为陈某。马某波与温和梅婚后生育一女马某艳。1988年农历3月19日，马某波意外身亡。1989年农历正月，谭学诗与温和梅恋爱谈婚，随即居住于温和梅家，与之共同生活，并于1989年3月27日办理结婚登记，确立夫妻关系。1992年4月，陈某户建房取得了石柱县国土房管局颁发的房地产权证。1994年农历正月初4，谭学诗和温和梅夫妇外出务工，留下尚未成年的马某艳在家，由陈某代养。同时，谭学诗和温和梅夫妇将陈某户的耕地转包给陶凯明，签订了为期5年的承包土地转包合某之后，便一直在外务工。1998年第二轮土地承包时，陈某户和冯某户再次分别在各自所在地的村X组依法取得相应的土地承包经营权。陈某户再次以陈某为户主从寨坡组承包2个包产人口的耕地，经寨坡组清理登记列入《石柱县X村土地承包合某分户清册（代副本）》，并于1998年10月1日取得石柱县政府、县农委为其登记颁发的《农村土地承包合某书》。同年8月5日，马某艳以其之名将原修建于1981年的房屋向石柱县建委申办取得房地产权证。2000年12月12日，陈某(甲方)与冯某(乙方)签订《约据》，并分别在《约据》上签字捺印。《约据》载明：“……(1)、经甲乙双方共同商议，将甲方房屋三间半出售给乙方。其价款人民币壹万贰仟元整一手交清。（2）、田土转包两人的田土给乙方，时间以二轮承包时间为准（甲方永不收回两人承包田土）。（3）、房屋出售以四至界线以建设用地使用证为准……”。签订合某后，冯某移居至寨坡组，居住于所购买的谭学诗、温和梅房屋，并于2002年7月26日将其全家户口从六塘乡X组迁移到寨坡组。2010年9月，石柱县X村承包土地颁证确权工作。为切实搞好此项工作，石柱县政府于2010年9月8日以石柱府发[2010]X号文件，向全县下发了《石柱县政府关于土地确权颁证意见》。2010年11月30日，石柱县政府、石柱县X组填报的冯某《土地经营权证登记簿》和《土地确权分户清册》，将《约据》中约定转包原本属于陈某户的承包土地，登记确权为冯某户，并为其颁发了《土地经营权证》。2010年12月，谭学诗和温和梅夫妇外出返回石柱家中，得知陈某已于2000年12月12日与冯某签订《约据》，将其房屋出售给冯某，承包耕地转包给冯某，造成谭学诗、温和梅夫妇及家人既无房屋可供居住，也无田土可供耕种。谭学诗向冯某要求返还房产和耕地无果，遂以买卖合某纠纷一案向石柱县法院提起民事诉讼。在该案开庭审理过程中，经冯某当庭举证，陈某户才得知其承包经营的耕地，已由石柱县政府、石柱县农委为冯某户登记颁发了《土地经营权证》。鉴于此，陈某户向石柱县法院撤回该民事诉讼，石柱县法院于2011年3月18日以（2010）石法民初字第X号《民事裁定书》作出准许其撤诉的民事裁定。此后，陈某户认为石柱县政府、石柱县农委的登记颁证行为，侵犯其土地承包经营权提起行政诉讼，请求撤销石柱县政府、石柱县农委作出的该具体行政行为，由石柱县政府、石柱县农委承担本案诉讼费。
一审法院经审理认为，本案争议主要焦点是，石柱县政府、石柱县农委是否依法为冯某户作出登记颁发《土地经营权证》的具体行政行为该具体行政行为是否应当撤销陈某户、石柱县农委是否具有本案适格的原、被告诉讼主体资格本案行政诉讼是否必经行政复议前置程序陈某户提起本案行政诉讼的事实是否成立陈某户的诉讼请求是否应当依法支持从本案审理查明的事实和证据来看，石柱县政府、石柱县农委作为县级以上人民政府及其农业工作主管部门，依法具有法律赋予的农村土地承包经营管理和登记颁发或变更、注某、撤销土地所有权或使用权证的职能，对全县X组织和村民农户，包括对陈某户和冯某户在内的农村承包经营户进行土地使用权属申请登记，并颁发土地经营权证，以及为之开展的相关工作无可厚非。但在对以户主陈某和冯某为代表的农村家庭承包经营户进行土地承包经营权属申请登记颁证过程中，在既未查清查准相关颁证事实和颁证对象，又未依法按照法定程序，依法收回或注某、吊销陈某户原持有石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合某书》，在既无原承包该土地的承包户陈某户主或成员同意认可，又无冯某户取得委托或转让手续，向其提交对该土地承包使用权变更登记《申请》等相关证据的情况下，仅以2000年12月13日陈某与冯某签订的《约据》，将本案原属陈某户承包的土地经营权，直接登记确权给既不是原承包户户主，又不是该承包户成员的冯某户，并为其颁发了《土地经营权证》。陈某户1998年10月1日取得的石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合某书》，此前乃至现在，尚未经法定程序注某或吊销，仍具有法律效力，陈某仍系该证的合某持有人。陈某户对其依法承包的涉案土地经营权，持有具法律效力的凭证，认为受到国家行政机关的具体行政行为侵害，因其属于有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。陈某户对本案行政诉讼的提起，不必以行政复议为前置程序，可以径直依法以原告的名义向人民法院提起行政诉讼。石柱县政府作为颁证机关、石柱县农委作为登记机关，共同作出的这一登记颁证的具体行政行为，均是本案适格的被告。故此，石柱县政府、石柱县农委提出陈某不是本案适格原告，石柱县农委不是本案适格被告，以及冯某提出陈某户提起本案诉讼未经行政复议前置程序应予驳回起诉的辩解理由不成立；冯某户与陈某签订的《约据》名称上为土地转让，而其内容实质上则是土地转包。依照相关法律法规的规定，就本案而言，对约据名称与实际内容不一致的，应以约据所载明内容来认定其约据的性质。故此，陈某户并未丧失土地承包经营权。根据我国农村土地承包经营管理法律法规的相关规定，以及石柱县政府石柱府发[2010]X号《石柱县政府关于土地确权颁证意见》，涉及农村土地承包经营的所有权和使用权，不论是土地承包，还是转包，或是土地转让，其土地经营权的合某取得，必须由法定职能部门依法按照法定程序进行登记，包括初始登记、变更登记、注某登记、吊销登记等相关登记，才能依法取得，最终对其颁发相关证书。而冯某取得的承包土地经营使用权，有悖于法律法规规定，也不符合[2010]X号文件规定。显然，石柱县政府、石柱县农委2010年11月30日为冯某户登记确权颁证的具体行政行为，程序违法，认定事实不清，颁证对象认定不明，颁证错误，应当依法撤销。陈某户与冯某户签订《约据》，将其原依法承包取得的本案涉案土地，转包给冯某经营使用是实。但从法律意义上，冯某户并未依法取得该土地合某有效的土地经营权。其主要体现在：首先，按照我国相关法律法规规定，在农村，只有依法持有县级以上人民政府确定颁发的土地、山林所有权或使用权证，才是集体经济组织或村民唯一合某有效的法律凭证。冯某户虽然取得石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《土地经营权证》，但该证并未依法取得：一是，冯某户在1982年和1998年第一轮和第二轮落实承包土地经营使用权属时，均已在原所在地村组依法承包取得相应的土地经营权，2002年迁入寨坡组，尚无证据证明其已退还原在居住地村组取得的承包土地。二是，冯某户自2000年12月与陈某户签订《约据》起至今，对涉案土地承包经营权，无论是按照我国农村土地承包法，还是土地管理法的规定要求，均尚未经过陈某户所在的集体经济组织村X组召开的有2/3以上村X村民会讨论通过，更未经过依法将陈某户承包的土地收回，再以合某的发包人名义重新转包并依法向土地承包经营管理主管部门申请变更登记取得。其次，涉案土地的原合某承包户陈某户依法取得持有1998年10月1日县级以上人民政府和农业工作主管部门暨石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合某书》，虽然陈某本人已农转非，但其并无固定工作和经济生活来源，而且其次子马某波与温和梅是夫妻，系涉案土地的原土地承包经营户成员之一，尽管马某波病逝，但其妻温和梅在马某波病故后和现与之结婚的谭学诗系合某夫妻，依法理当是该证合某持有人。陈某户作为农村家庭土地承包经营户的条件尚存，并未消失。再次，冯某以2000年与陈某签订的《约据》，作为其具有涉案土地承包经营权的合某来源，既于法无据，又无法律效力，且与法律相悖。按照我国现行相关法律法规，对已依法取得承包土地、山林使用权的村民，在其承包期间，未经法定事由或法定程序，不得取消、变更，更不能侵害其合某权益。显然，冯某提出其享有涉案土地经营权的诉讼意见，既与本案查明的事实不符，也未提供任何足以证明其诉讼意见成立的证据，其诉讼理由不成立，依法不予采纳和支持。陈某户所诉其依法承包涉案土地，具有该土地承包经营权的事实及理由，既与本案查明的事实相符，也提供了足以证明其诉讼意见成立的证据，其诉讼事实和理由成立，依法予以采纳和支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1、3目和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、第六条之规定，判决：撤销石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯某户登记颁发的石柱县政府农地承包权（2010）第CQ（略）号《农村土地承包经营权证》这一具体行政行为。案件受理费50元（已由陈某户预付），由石柱县政府、石柱县农委负担。
冯某户不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判，驳回陈某户的诉讼请求，由陈某户承担一、二审案件受理费。事实及理由：1.陈某全家2000年左右举家外迁离开寨坡组，全家户籍亦迁出了寨坡组，依法应将原承包土地交还寨坡组。2.陈某出售房屋时，明确表示将其全家承包的土地全部转让给冯某户，永不收回，《约据》有村组干部签名，名为土地转让，实为自愿将土地交回集体，再由集体发包给冯某户。3.石柱县政府、石柱县X组在颁发承包证前，严格按照法律法规规定，在宣传、入户调查、张榜公示无异议的基础上，经审查才颁发的承包证。4.冯某全家在2000年迁至寨坡组居住后，已将原居住房屋出售，并将原居住地的承包地交回集体。5.陈某户的承包证早已失效，应由原颁证机关依法收回、注某。
被上诉人陈某户答辩称：1、陈某户举家外迁到石柱县X区的市，不应退还承包地，并未放弃土地的承包经营权，这也是取得第二轮土地承包证的原因。2.《约据》明确土地只是转包给冯某户，在承包期内永不收回，不是转让给冯某户，也不是交回集体。3.石柱县政府、石柱县农委颁证的事实不清，应依法撤销。2010年土地确权是对1998年第二轮土地承包的完善，给冯某户颁证是变更登记，应有申请人，而本案既没有申请人，也没有承包地依法转让的书面材料，颁证违反法定程序。4.陈某户的承包证未被依法注某前有效，冯某户将原居住地的承包地交回集体是虚假的。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人石柱县政府、石柱县X组未提交答辩意见。
石柱县政府、石柱县农委向一审法院提供的证据有：1.2010年10月1日冯某的《石柱县X村土地承包经营权确权颁证分户清册》（以下简称《土地确权分户清册》）；2.2010年7月30日冯某的《重庆市X村土地承包经营权证登记簿》（以下简称《土地经营权证登记簿》）；3.石柱县政府2010年9月8日石柱府发[2010]X号《石柱土家族自治县X村土地承包经营权确权颁证工作的意见》（以下简称《石柱县政府关于土地确权颁证意见》）。拟证明其为冯某颁发《土地经营权证》的事实清楚，证据确实充分，程序合某。陈某户对证据真实性不持异议，对合某持有异议，认为应在争议纠纷解决后才能颁证。寨坡组、冯某户对证据不持异议。
石柱县政府、石柱县农委未就其作出登记颁证的具体行政行为提供相关法律依据。
陈某户向一审法院提供的证据有：1.陈某的身份证复印件；2.石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯某登记颁发的《土地经营权证》；3.2000年12月12日陈某与冯某签订的《约据》；4.石柱县政府、石柱县农委于1998年10月1日为陈某登记颁发的《农村土地承包合某书》；5.1998年10月1日陈某的《石柱县X村土地承包合某分户清册（代副本）》；6-7.2010年12月20日—2011年2月10日陈某、陶凯明的《调查笔录》。拟证明陈某户拥有涉案土地承包经营权，向冯某出售房屋时只是将涉案土地转包，不具备为冯某颁发《土地经营权证》的法定条件，具体行政行为违法，依法应当撤销。石柱县政府、石柱县农委对陈某户所举证据真实性不持异议，提出证据2不能反映出石柱县政府是颁证主体，所反映的内容与石柱县农委无关，证据3为土地转让协议，与石柱县政府、农委无关，证据4、5反映出陈某户取得土地承包合某发生在土地转让之前，不能证明其诉讼目的，更不能证明登记颁证行为违法。寨坡组、冯某质证意见与石柱县政府、农委的意见一致。
冯某户向一审法院提供的证据有：1.冯某的《常住人口登记卡》；2.2000年10月12日陈某与冯某签订的《约据》；3.石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯某登记颁发的《土地经营权证》和石柱县政府、石柱县农委于1998年10月1日为陈某登记颁发的《农村土地承包合某书》，以及马某艳的房屋房地产权证；4.冯某2002年6月24日、2003年5月21日、2004年6月12日缴纳农业税的《收据》。拟证明其取得涉案土地的承包经营权，已取得的《土地经营权证》是经过石柱县政府、石柱县农委依法作出的。陈某户对第三人冯某户所举证据真实性不持异议，但对其合某持有异议，根据文件规定要求，颁证应在争议纠纷解决后才能登记颁证，并提出证据2证明是土地转包，证据3证明冯某取得的涉案土地承包经营权证是违法的，证据4只能反映冯某代缴农业税，所有证据不能证明冯某户的诉讼目的，更不能否定登记颁证行为违法。寨坡组、石柱县政府、石柱县农委对证据不持异议。
一审法院审查认为，石柱县政府、石柱县农委所举证据，系依法调查收集取得，证据来源程序合某，但未提供作出本案土地确权登记颁证具体行政行为的法律依据，且其提供的证据不足，尚不能证明冯某已合某取得涉案土地承包经营权的事实，更不能证明其登记颁证程序和实体的合某，不符合某政诉讼证据规定的真实性、合某、关联性，依法不予采信。陈某户所举证据，系依法调查收集取得，证据来源程序合某，证明目的明确，证据内容事实客观、真实、具体，符合某政诉讼证据规定的真实性、合某、关联性，依法予以采信。冯某户所举证据来源合某，但所举证据尚不能证明其依法享有涉案土地承包经营权属的合某，不具有行政诉讼证据规则的真实性、关联性，合某，依法不予采信。
上述证据随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证正确。本院根据上述证据所认定的事实与原判无异。
冯某户在二审审理期间举示如下证据，作为二审新证据：1、2011年11月13日石柱土家族自治县X组长梁国安、2011年11月14日石柱土家族自治县X村民委员会、2011年11月15日石柱土家族自治县X乡政府出具的书面证明，拟证明冯某户于2002年7月26日迁出原居住地彭水县X组，当时将房屋拍卖，土地交回村X村里已将土地转包给代国传承包。2.2011年12月23日，荆州市X区X镇X村民委员会出具的书面证明，拟证明谭学诗、温和梅于1999年迁至童桥村居住生活，户口登记在童桥村X组，有住房、承包地。陈某户质证认为不属新证据，谭学诗、温和梅不是本案当事人，与本案没有关联性。本院审查认为，证据在一审应当出示且为可能而未出示，不作二审新证据采信。
本院认为：冯某户与陈某签订的《约据》名称为包产田土转让，而内容载明是土地转包，以二轮土地承包期限为限，由冯某户耕种，权属归陈某户，陈某户并未丧失争议土地的承包经营权。在承包期内，采取转包方式流转土地承包经营权的，本不需办理农村土地承包经营权证变更。而石柱县政府、石柱县农委对同一块承包地，先后向陈某户、冯某户登记颁发土地承包经营权证，且陈某户取得土地承包经营权证在前，冯某户取得土地承包经营权证在后，在未依法定程序收回或撤销前证的前提下即登记颁发后证，颁证行为违法。一审以石柱县政府、石柱县农委登记颁证具体行政行为违法而判决撤销正确，应予维持。依照《中华人民共和国行诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人冯某农村土地承包经营户承担。
本判决为终审判决。
审判长张红梅
审判员周平
代理审判员杨晓蓉
二○一二年二月十四日
书记员陈某宪
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