海南省高级人民法院
行政判决书
(2000)琼行终字第X号
上诉人三亚美伦海产品加工有限公司，系外资企业，住三亚市河东区X路，临春村路段西侧。
法定代表人吉力塞哥星，(泰国籍，中国名曹声武)公司总经理。
委托代理人郑某某，女，该公司副总经理。
委托代理人谢某某，该公司职员。
被上诉人三亚市水电局，住三亚市X路X号。
法定代表人李某某，该局局长。
委托代理人李某毛，海南东方律师事务所律师。
委托代理人孙某某，三亚市水电局干部。
第三人三亚市人民政府。
法定代表人陈某某，市长。
委托代理人汪世业海南新东方律师事务所三亚分所律师。
第三人三亚市土地房产管理局。
法定代表人文某，局长。
上诉人三亚美伦海产品加工有限公司(以下简称美伦公司)因其诉三亚三亚市水利电力局(1999)三水罚字第X号行政处罚一案，不服三亚市中级法院(1999)三亚行初字第X号行政判决，于2000年5月30日5通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2000年6月9日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月7日在本院第六号法庭公开开庭审理了本案，并当庭宣判。上诉人美伦公司法定代表人吉力塞哥星及其委托代理人郑某某、谢某某，被上诉人三亚市规划局的委托代理人孙某某、李某毛、第三人三亚市人民政府的委托代理人汪世业到庭参加诉讼。原审第三人三亚市征地拆迁安置办公室已于2000年年初被撤销，其职能并入三亚市土地房产管理局，其诉讼权利义务由三亚市土地房产管理局承担。第三人三亚市土地房产管理局因故未参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告更名前企业名称为“临春美伦冷冻厂”。在市政府修建二环路时该企业被征用拆迁。现企业用地属政府补偿安置地。1994年3月26日被告市规划局作出规选字(94)X号文《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的预选址意见》报三亚市政府审批。用地四至为：东至规划60m2二环路界，西至盐田边，南至下洋田派出所，北至宏海冷冻厂。用地面积约2000平方米。根据规划局的预选址意见，市政府作出市府X号文《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》，同意在二环路X排（略）土地为其今后建厂用地，四至与规划局预选址意见相同，该地系道路拆迁补偿用地，免收地租款，其他手续按有关规定办理。1994年5月16日市规划局作出规选字(94)X号文，正式同意选址，性质为商住用地，有效期三个月。后美伦公司采取边申报边建设的方式，填土平地围堤建厂。在此期间，市拆迁办工作人员与业主携带政府有关文某(报建手续齐全)多次申办用地和规划报建，市主管副市长、国土、规划机关领导先后作出五次批示，但因原告建厂占河道，以及有关领导政令不一，城市X路变更等原因，未予核发规划用地及工程规划许可证，市政府及有关部门亦未采取相应措施异地安置处理。约于1994年末，美伦公司建成钢筋混凝土冷冻厂，占地面积930．（略），四层建筑面积3429．8m2及起吊台一个(不是码头)，厂房基础大部分占用河道。1996年4月25日市国土局为原告颁发河东国用(96)第（略）号国土证，界址与政府文某基本相同，性质为工业用地，附有宗地图。该局在规划机关未核发“规划用地许可证”及规划设计红线图的情况下，将该宗地向东移30米。庭审中被告水电局当庭出示其于1994年作出的临春美伦冷冻厂“违章建筑停建通知书”、“违章建设行政处罚通知书”、“申请人民法院强制执行申请书”各一份。1999年6月8日市水电局又作出“三水罚字第X号行政处罚决定书”，美伦公司不服向本院提起行政诉讼。原审判决认为，原告美伦公司原企业被市政府征用拆迁后，市政府补偿安置企业用地时，规划机关选址失当，但原告建厂占据三亚河道，未经水电机关批准，属违章建筑。原告在建设冷冻厂过程中，市水电局于1994年9月10日向原告发出“违章建筑停建通知书”，同年9月24日该局又作出“关于对临春美伦冷冻厂违章建设行政处罚通知书”，其时，该冷冻厂尚未竣工。市水电局再次作出(99)三水罚字第X号行政处罚决定时，该工厂早已竣工，上两项处罚的标的物有所不同，故水电局(1999)三水罚字第X号行政处罚决定不属一事两罚；原告的工厂部分侵占公共绿地，大部分侵占三亚东河河道，违反了城市总体建设规划，影响河流泻洪，应予拆除。该违章建筑处于持续状态，对其拆除的行政处罚未超过法定时效。依照《行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《水法》第二十四条第三款、《河道管理条例》第二十五条第三项之规定判决维持三亚市水电局三水罚字第X号《违反水法规行政处罚决定书》。
原审法院移送的主要证据有：1、三亚市人民政府市府(1994)X号文。2、三亚市城市规划局市城规选字(94)X号文。3、三亚市城市规划局市城规选字(94)X号文。4、三亚市国土局河东国用(1996)字第（略）号《国有土地使用证》。以上四证据证明上诉人现用地属政府拆迁安置用地。5、三水罚字第X号《违反水法行政处罚决定书》。6、三亚市水利电力局《违反水法决定书(三水罚字第X号)附件》。以上两个证据证明被上诉人1999年处罚的事实及法律依据。7、三亚市水利电力局市水电字(1994)X号、三亚市防汛防风防旱指挥部市防字(1994)X号《关于临春美伦冷冻厂违章建筑停建的通知》。8、三亚市水利电力局市水电字(1994)X号、三亚市三防指挥部市防字(1994)X号《水事违法案件行政处罚强制执行申请书》。以上两个证据证明1994年被上诉人对上诉人实施处罚并申请三亚市城郊人民法院强制执行的情况。
上诉人美伦公司称：1、上诉人建厂用地为安置用地，拆迁安置与水电局无关，不必要经水电局批准。(1)上诉人在市政府安置用地四至范围内建厂，不侵占河道。如果说上诉人在安置地上建工厂是侵占河道，说明安置地点不符合城市总体规划要求，市政府应承担安置不当和选址错误的责任。(2)94年拆迁安置时，市政府没有通知水电局参加，市政府(94)X号文某没有抄送给水电局，说明安置建工厂与水电局无关。2、水电局1994年9月24日作出《关于临春美伦冷冻厂违章建筑履行处罚通知书》，1999年6月8日又作出三水罚字第X号行政处罚决定，违反一事不再罚原则。(1)被上诉人两次行政处罚针对的都是同一个冷冻厂。两次处罚中确定的占入河道的面积、楼层、上下游占入河道的宽度、长度完全相同。(2)1999年7月6日开庭时水电局(代理人孙某某)已经当庭说明了以上两项处罚是一事两罚。3、原审法院认为，工厂的位置部分侵占城市公共绿地，大部分侵占三亚东河河道，违反了城市总体规划与河流泻洪，应予拆除，这是不能成立的。(1)上诉人在市政府和规划局安置用地的四至范围内建厂，建厂占河道和城市公共绿地是规划错误、安置地点不合规划要求所致。(2)冷冻厂不影响泻洪。宏海冷冻厂、上下游的政府大桥过水口都比美伦冷冻厂窄。4、三水罚字第X号处罚决定适用法律错误。上诉人冷冻厂及码头位于二环路西侧盐田边，该地方名为河，实为海的一部分，水的特征是海水。不应当适用《水法》和《河道管理条例》。5、三水罚字第X号处罚决定违反法定程序。该处罚决定未载明厂房的结构、标的物、占入河道的面积、和应拆除的面积。2000年3月初，水电局派人到上诉人工厂丈量取证，同年3月21日作出三罚水字第X号处罚附件。该行为违反《行政诉讼法》第33条规定。6、上诉人应当承担行政侵权责任，赔偿一切经济损失。规划错误、选址适当，未及时另行选址、重新安置所造成的损失，应由政府承担。7、原判违反法定程序。1994年被上诉人作出拆除侵占河道建筑物的处罚决定，并于11月5日向城郊人民法院申请强制执行，该院因企业用地涉及政府补偿安置、规划选址及行政处罚认定事实不清等原因，时至今日未予执行，事实上驳回了被上诉人的强制执行申请(城郊法院不下裁定驳回亦违反法定程序)。8、原判适用法律错误。被上诉人1999年处罚决定超过追溯时效，原判适用《行政处罚法》第29条认定上诉人违法行为连续状态错误。9、原判在实体认定上明显偏袒政府一方。对政府(94)X号文、规划局(94)X号文某划安置错误、94年市政府已经发现安置不当，不及时另行安置的行政失职行为只是轻轻一笔带过。据此，上诉人美伦公司要求：1、撤销三亚市人民中级人民法院三亚行初字第X号行政判决书，依法改判；2、撤销三亚市水电局三水罚字第X号《违反水法规行砍处罚决定书》；3、因三被上诉人的工作人员行政失职给上诉人造成建厂、安装、设备的损失，应由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失。4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人三亚三亚市水利电力局称：1、水电局对上诉人的处罚合理合法。(1)上诉人根本没有按照市政府(94)X号文某规定使用土地和建筑厂房。上诉人厂房占地930．（略），只有210．（略）在X号文某至范围内，其余729．（略）正好占河道。(2)水电局作为市政府只能部门完全有责任，也有权力对其职权范围内的一切违法行为依法进行处罚。市政府(94)X号文某要求美伦厂“其他手续按有关规定办理”。2、水电局对上诉人的处罚不是一事两罚。(1)《行政处罚法》第二十四条规定不能给予两次罚款处罚，不适用于本案情况。(2)1994年处罚决定三亚市水利电力局申请法院强制执行，法院没有强制执行，美伦厂的违法现象依然存在，1999年再次作出处罚决定，与1994年作出的处罚决定，完全是对上诉人违法行为的一次处罚，只是两次送达而已。3、上诉人侵占河道的违章建筑必须依法拆除，其他建筑物或公共设施是否违法与本案无关。(1)三亚市政府大桥是否影响泻洪、宏海冷冻厂是否违章与本案无关。(2)《河道管理条例》第四十四条、第三十六条规定，三亚市水利电力局不但可以责令上诉人拆除非法建筑，而且还可以并处罚款、没收非法所得。正是考虑美伦厂投入较大，仅处拆除非法建筑。4、三亚中级法院一审程序合法。(1)1994年被上诉人申请三亚城郊法院强制执行属行政处罚程序，而非诉讼程序。(2)三亚市中级法院对本案审理完全是由上诉人不服水电局行政处罚决定提起行政诉讼而引起，上诉人又称三亚中级法院无权审理本案，不能自圆其说。5、水电局在诉讼中补充相关数据，不违反法定程序。《行政诉讼法》第三十三条规定“被告不得自行向原告和证人取证”是指被告不能向诉讼主体或诉讼参与人取证，而不是对物而言。6、规划选址没有错，市政府不能赔偿。上诉人先是强调按市政府X号文某定的用地建厂，是合法的；最后又说市政府规划错误、选址适当，应承担赔偿责任。自相矛盾。
本院审查认定，原审法院认定的主要事实及证据双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为：1994市水电局和市三防指挥部共同作出行政处罚决定，限期拆除违章建筑，并向城郊人民法院申请强制执行；1999年水电局对同一建筑物再次作出限期拆除的行政处罚决定，其行为违反《行政处罚法》第五十一条规定，即：当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取加处3％罚款、拍卖查封抵押物或者划拨已冻结存款抵缴罚款、向人民法院申请强制执行三种方式处理，未规定可以再次作出处罚决定。因此，三亚市水利电力局第二次处罚违反法定程序。同时，对同一栋建筑物同时存在两个有效的处罚决定，亦有悖于法理。原判以被上诉人两次处罚是针对不同标的为由认定三水罚字第X号行政处罚决定不违反一事不再罚原则，与事实不符。上诉人美伦公司提出的三亚市水利电力局两次处罚违反《行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚原则，及被上诉人提出的两次决定实为一次处罚两次送达的理由均不能成立。
第三人三亚市政府、土地房产管理局等对美伦公司安置的具体行政行为与本案被诉行政处罚行为分别属于几个不同的行政法律关系。本案审查的是被上诉人三亚市水利电力局作出的三水罚字第X号行政处罚决定。上诉人美伦公司因三亚市政府等第三人的安置行为造成的损失应当通过其他法律途径予以救济。上诉人要求一并审查并判决赔偿安置失当所造成的损失的上诉请求本院不予支持。但是，上诉人美伦公司在现建筑物地段建厂系政府安置行为所致，这是一个客观事实，被上诉人三亚市水利电力局在作出行政处罚决定时应当考虑该因素而未考虑，行政处罚有失公正。
三亚市水利电力局在作出三水罚字第X号行政处罚决定之前，虽已收集相关的主要证据，但是，处罚决定中未载明违章建筑的位置、面积、结构、占河道的具体情况等内容。诉讼期间，三亚市水利电力局擅自调查、测量，作出《违反水法规行政处罚决定书(三水罚字第X号)附件》送达当事人。其行为违反《行政诉讼法》第三十三条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定。被上诉人三亚市水利电力局提出《行政诉讼法》第三十三条的规定是限制被告在诉讼中对人的调查取证而非对物的抗辩理由不能成立。因为，《行政诉讼法》第三十三条的规定是为了防止出现先作处罚决定后调查取证这种违反法定程序情况的出现，该条规定实质是，非经法院准许被告不得进行任何调查取证活动。
上诉人美伦公司厂房所处位置系三亚东河河段，这是一个众所周知的事实，无须证明。三亚市水利电力局依照《水法》及《河道管理条例》行使对河道的管理权，属于其法定职权范围。上诉人美伦公司提出其厂房所处河段水质系海水，且该地原为盐田，周围有海生植物红树林等理由，以证明其厂房所处地段是海而非河道，从而否定三亚市水利电力局对本案的行政处罚权，其理由不充分，本院不予采纳。
综上所述，被上诉人三亚市水利电力局三水罚字第X号行政处罚决定违反法定程序、处罚未考虑政府安置失当这一客观因素，处罚决定有失公正。
根据《行政诉讼法》第六十一条第(三)项规定，判决如下：
一、撤销三亚市中级人民法院(1999)三亚行初字第X号行政判决；
二、撤销三亚市水电局三水罚字第X号行政处罚决定书及其附件。
三、驳回上诉人美伦公司要求赔偿因安置失当所造成的一切经济损失的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费共计（略）元由被上诉人三亚三亚市水利电力局承担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
代理审判员陈某洲
代理审判员刘东伟
二○○○年八月七日
书记员王华
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