广东省东莞市中级人民法院
行政判决书
(2000)东中法行初字第X号
原告：魏某，男，X年X月X日出生，广东省电白县人，暂住（略）。
被告：东莞市交通局。地址：东莞市东城立新。
法定代表人：叶某某，局长。
委托代理人：何某某，东莞市交通局运管办副主任。
委托代理人：陈某某，东莞市法制局干部。
原告魏某诉被告东莞市交通局扣押车辆行政强制措施一案，原告于2000年12月7日向本院提起诉讼。本院于同月15日受理后，依法组成合议庭，并于2001年2月23日公开开庭审理了本案。原告魏某、被告的委托代理人何某某、陈某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市交通局以原告非法营运为由，于2000年11月23日作出行政决定，暂扣原告粤（略）丰田小客车一辆及车购费证件。
原告魏某诉称，2000年11月23日晚上10时许，其将捡来的出租车灯置于粤（略）小客车车顶上，并驾驶该车至东莞市X镇X路时，遇上被告检查车辆。被告工作人员要求其打开出租车灯，让被告拍照，其拒绝。该工作人员自行打开其出租车灯，拍下照片，后以原告非法营运为由，扣押原告的小客车，并通知原告，拟定对其处罚人民币（略）元。原告认为，其主观上虽有开车载客的动机，并着手准备拉客，但还仅处于准备阶段，根本未与旅客有过接触，尚未构成营运载客的事实。被告认定其非法营运载客缺乏事实依据，证据不足，扣押其车辆属违法。请求：1、撤销被告扣押其车辆及证件的违法行为；2、撤销被告对其拟定处罚人民币（略）元的通知书；3、被告归还扣押的车辆及证件，赔偿其停车损失人民币5000元，并承担相关的拖车费、停车费；4、诉讼费由被告承担。
被告东莞市交通局于2001年1月6日向本院提交了答辩状，并在庭审中辩称原告驾驶安装有出租车灯的粤（略）小客车在街道上行驶，故怀疑其从事非法营运载客活动，当被告检查原告的证件时，原告不能提供道路运输经营许可证，原告的行为属无证营运。被告因此根据《广东省道路运输管理条例》第七条、第五十七条第(一)项及《道路运输行政处罚规定》(交通部X号令)第八条第(一)项的规定，暂扣原告的车辆，是正确的。被告暂扣原告的车辆、证件的行为，是行政执法的一种调查手段，是对原告作出最终处罚行政行为的一个环节。被告还未对原告作出最终的处罚决定，原告对被告暂扣车辆的行为提起诉讼，有损被告行政权的相对独立性，也不符合行政诉讼的受理条件。请求本院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2000年11月23日晚上10时许，原告魏某驾驶装有出租车灯的粤（略）小客车至本市X镇X路，准备拉客。被告东莞市交通局的稽查人员觉得原告车辆可疑，对其进行检查。原告不能提供道路运输经营许可证。稽查人员拍下原告车辆的照片，以原告非法营运为由，暂扣原告的小客车及证件，并通知原告，拟定对其处罚人民币（略）元。
认定上述事实的证据有：1、原告粤（略）小客车的照片；2、编号为8的道路运输车辆违章情况一览表。3、编号为（略）的东莞市交通违法违章行为处罚通知书；4、原告的身份证。
本院认为，原告魏某未经领取出租汽车旅客运输经营许可证，私自在粤（略）小客车上安装出租车灯标志，继而驱车上路拉客，虽未取得营运收入，其行为已属非法营运。被告东莞市交通局根据《广东省道路运输管理条例》第七条、第五十七条第(一)项的规定，作出暂扣原告的小客车及证件的决定。被告认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确，本院应予维持。原告认为，是否构成非法营运载客，应以实际运载到客人为前提；其主观上虽有开车载客的动机，并着手准备拉客，但还仅处于准备阶段，根本未与旅客有过接触，尚未构成营运载客的事实。原告对营运的理解不当。原告的行为是否构成营运，关键是原告是否实施了营运的行为，至于营运的结果，如是否运载到客人，是否取得营运收入等，并不重要。原告驾驶装有出租车灯标志的小客车在街上准备拉客，就已实施了营运的行为。原告未经领取出租汽车旅客运输经营许可证而实施了营运的行为，根据《广东省道路运输管理条例》第七条、第五十七条第(一)项的规定，作为本市交通行政主管部门的被告可以作出暂扣原告车辆及证件的决定。原告请求撤销被告扣押其车辆及证件的行为，本院不予支持；请求撤销被告对其拟定处罚人民币（略）元的通知书，该拟定处罚通知书不是最终的处罚决定，只是处罚前的告知，不具有可诉性，应予驳回；第3、4项诉讼请求以第1项诉讼请求的成立为前提，因第1项诉讼请求不被支持而驳回。被告辩称暂扣原告车辆及证件的行为是对原告作出最终处罚行政行为的一个环节，被告还未对原告作出最终的处罚决定，原告对被告暂扣车辆及证件的行为提起诉讼，有损被告行政权的相对独立性，也不符合行政诉讼的受理条件。经查，被告暂扣原告车辆及证件的行为属扣押财产行政强制措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(二)项的规定，原告的起诉符合行政诉讼的受理条件，被告以此理由请求驳回原告的诉讼请求，本院不予采纳。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项及《广东省道路运输管理条例》第七条、第五十七条第(一)项的规定，判决如下：
一、维持被告东莞市交通局作出暂扣原告车辆及证件的决定；
二、驳回原告魏某的诉讼请求。
本案诉讼费人民币200元由原告负担。
审判长廖伟良
代理审判员廖政
代理审判员陈某坚
二○○一年三月十八日
书记员萧稚娟
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