广东省高级人民法院
行政判决书
(1999)粤高法行终字第X号
上诉人(原审原告)广州市越秀区世通通讯设备公司。地址：广州市X路X—X号。
法定代表人崔某，总经理。
诉讼代理人雷建威，广东环球律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)广州市人民政府。
法定代表人林某某，市长。
诉讼代理人张国强、陈志坚，广州市人民政府法制局干部。
被上诉人(原审第三人)广州二沙岛保龄球馆有限公司。地址：广州市二沙岛广东省职工体育运动技术学院内。
法定代表人席某，总经理。
诉讼代理人刘华，广东岭南律师事务所律师。
上诉人广州市越秀区世通通讯设备公司(以下简称世通公司)因复议撤销广州市工商局(以下简称市工商局)的处罚决定一案，不服广州市中级人民法院(1998)穗中法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理认为；根据《行政复议条例(修正)》的规定，被告各工作部门作出的具体行政行为。当事人不服向被告申请复议，被告依法受理并作出复议决定是其法定职责。市工商局作出的穗工商企处字(1998)X号《处罚决定书》，依据的主要证据是字迹鉴定结论，其来源不合法，真实性难以确定，其他证据亦不足以认定；适用《公司法》第二百零六条规定撤销登记并处罚款，属适用法律错误；没有告知第三人给予处罚的事实理由、法律依据和当事人权利，属违反法定程序。原告诉称第三人复议申请已过法定期限，被告在复议过程中违反回避制度，证据不足，理由不充分，缺乏法律依据，不予支持。第三人在法定期间依法向被告提出复议申请，被告受理正确。被告作出的穗府复议(1998)X号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，于1999年7月28日以(1998)穗中法行初字第X号判决维持广州市人民政府(以下简称市政府)穗府复决(1998)X号行政复议决定。
上诉人世通公司不服原审判决上诉称：市工商局作出穗工商企处字(1998)X号处罚决定后，依法采用邮寄送达的方式向被上诉人的法定代表人席某送达该处罚决定书，而邮局出具的回执明确显示送达日期为1998年2月26日，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条之规定，回执上注明的收件日期应是送达处罚决定书的日期。被上诉人保龄球馆公司于1998年4月2日申请复议，已超过法定15日的复议期限，被上诉人市政府受理该复议申请违法；广州市刑事科学研究所作出的鉴定结论所依据的鉴定材料是由市工商局依有关程序送检的，市工商局依据鉴定结论作出的处罚决定合法。请求撤销一审判决。
被上诉人市政府答辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序和权限，请求维持一审判决。
被上诉人广州二沙岛保龄球馆有限公司(以下简称保龄球馆公司)答辩称：市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚、准确，程序合法，适用法律法规正确，原审判决维持该复议决定正确，请求驳回上诉人的上诉。
经审理查明：被上诉人保龄球馆公司经市工商局核准，于1996年1月29日成立，法定代表人崔某，股东有世通公司、席某、张世军、张少英。同年8月1日，被上诉人保龄球馆公司向市工商局提交《股东股权转让决议》、《修改章程决议》、《法定代表人任职证明》三份材料申请变更该公司的股权和法定代表人的登记。8月2日，市工商局核准该公司的申请，股东变更为世通公司和席某。8月5日，市工商局核发给保龄球馆公司企业法人营业执照，核准变更该公司的法定代表人为席某。此后，崔某、张少英和张世军向市工商局投诉，认为被上诉人保龄球馆公司申请变更股权和法定代表人登记的材料中其签名是伪造的，并向广州市刑事科学技术研究所提交《股东股权转让决议》、《修改章程决议》、《法定代表人任职证明》等检材及未经该研究所确认为崔某、张少英、张世军亲笔签名的笔迹样本(以上送检材料均为原件)，要求给予鉴定。1997年4月22日，广州市刑事科学技术研究所根据上述送检的材料，作出(97)穗公刑(技中文)字第X号《鉴定书》，认为1997年4月18日世通公司送检的《股东股权转让决议》、《修改章程决议》、《法定代表人任职证明》中“崔某、张世军、张少英”的签名均不是他们三人的笔迹。市工商局根据该鉴定结论认定保龄球馆公司在向其申请变更登记时，提供虚假登记证明文件，并在《股东股权转让决议》、《修改章程决议》、《法定代表人任职证明》三份材料上假冒股东签名。根据《中华人民共和国公司法》第二百零六条的规定，于1998年2月17日以穗工商企处字[1998]X号《处罚决定书》，对保龄球馆公司作出如下处罚：一、撤销保龄球馆公司于1996年8月1日在市工商局申请办理的公司变更登记；二、对保龄球馆公司处以罚款人民币3万元；三、鉴于保龄球馆公司的股东股权纠纷问题仍在法院审理中，对该公司股东股权问题的处理，待法院审理终结后再作决定。并告知该公司在接到本处罚决定书之日起15日内，向广东省工商行政管理局申请复议，逾期不申请复议，本处罚决定书生效。市工商局以挂号信的方式将《处罚决定书》邮寄给“广州市二沙岛广东体育运动技术学院广州二沙岛保龄球馆有限公司席某同志”。1998年2月26日，邮电部门将该信投邮到广东省职工体育运动技术学院。同日，此信由该学院收到，之后，保龄球馆公司职员何容好取走该信，但未注明取信的日期。3月23日，广东省职工体育运动技术学院人事保卫处出具书面证明称保龄球馆公司于3月21日取走该信件。保龄球馆公司不服穗工商企处字(1998)X号处罚决定，于4月2日向市政府申请行政复议，请求撤销该处罚决定。
被上诉人市政府经复议认为：被申请人(即市工商局)所作的处罚决定，认定申请人(即保龄球馆公司)申请变更公司登记时提供虚假证明文件的证据不足。其1.被申请人认定申请人在申请公司的变更登记时提供假冒股东签名的事实，其证据来源于申请人原股东世通公司委托研究所所作的《鉴定书》，由于该《鉴定书》结论系鉴定原股东的签名字迹是否真伪，而原股东签名的材料即检验的样本是由其自己提供给鉴定人的，与申请鉴定人有直接利害关系；其二，提供鉴定的检材是从被申请人保存申请人申请公司变更登记档案中取得，由申请鉴定人世通公司提供，鉴定结论又是鉴定人采用其签名字迹对比的检验方法而作出的，因此，在检材的真实性难以确定的情况下，被申请人就凭世通公司提供委托研究所鉴定的鉴定结论，作为认定申请人申请公司变更登记时提供给被申请人有关的证明文件上假冒股东签名的证据不充分；2．被申请人所作的处罚决定内容不合法。被申请人是依据《中华人民共和国公司法》第二百零六条的有关规定对申请人作出处罚的，该法律条文没有可以并处的规定，所以，被申请人对申请人作出撤销变更登记的同时，又对申请人处以罚款，于法无据；另外，被申请人作出处罚决定的第三项内容，是申请人的股东股权纠纷的问题，不属《中华人民共和国行政处罚法》规定处罚种类范围，因而，属于越权处罚；3．程序不合法。根据《行政处罚法》第三十一条的有关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。但被申请人对申请人作出处罚之前没有履行这一法定程序。此外，被申请人对申请人作出处罚决定后，处罚决定书也没有按照《行政处罚法》的有关规定直接送达给申请人，而是采用邮寄方法送达，申请人在签收处罚决定书后，在法定期限内向本政府申请行政复议，并无不当。综上所述，鉴于被申请人所作的行政处罚决定认定事实不清，处罚不当，本政府应予撤销。申请人申请行政复议，请求撤销被申请人所作的处罚决定，理由充分，本政府应予支持。关于申请人申请认为被申请人作出行政处罚之前，没有进行听证问题。由于《行政处罚法》没有对这类处罚适用听证程序作明确规定，所以，认为被申请人的处罚违反法定程序，理由不充分，本政府不予采纳。为此，依据《行政复议条例》第四十二条第(四)项之规定，于1998年11月5日作出穗府复决(1998)X号《行政复议决定书》，撤销被申请人市工商局于1998年2月17日作出的穗工商企处字(1998)X号《处罚决定书》。上诉人世通公司不服，向广州市中级人民法院提起诉讼。
另查：1998年3月31日广州市刑事科学技术研究所就(97)穗公刑(技中文)字第X号鉴定书的有关问题，答复保龄球馆公司，该函认为“世通公司送检材料出自何处，请向有关部门查询。”
1998年9月7日市工商局就其派专人将保龄球馆公司的《股东股权转让决议》、《修改章程决议》、《法定代表人任职证明》三份材料送交广州市公安局技术部门进行鉴定的问题要求广州市公安局刑警支队给予证明。9月18日，该支队宿英、王德辉两人证明：“1997年4月市工商局企管处张祥军同志将二沙岛保龄球馆变更登记材料拿到我支队要求刑事技术处做文检笔迹鉴定，鉴定书出具后原件已归还工商局。”
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”市工商局作出处罚决定书后，没有当场交付处罚决定书给保龄球馆公司，在没有证据证明不能当场将处罚决定书交付当事人的情况下，采用邮寄送达方式不妥，应承担相应责任。广东省职工体育运动技术学院人事保卫处出具证明，证实保龄球馆公司于1998年3月21日收到处罚决定，应予认定。因此，保龄球馆公司于同年4月2日申请复议，不应视为超过复议期限，市政府受理该复议申请是合法的。广州市公安局(97)穗公刑(技中文)字第X号鉴定书，及广州市刑事科学技术研究所就该鉴定书的有关问题答复保龄球馆公司的函均明确鉴定书的送检材料是世通公司提交。宿英、王德辉两人提供的证明亦未能证实市工商局派员送检的材料包括检验样本，因而，鉴定结论不具有排它性。市政府复议决定以样本和检材是利害关系人世通公司提供的，检材的真实性难以确定为由认为市工商局依据鉴定结论认定保龄球馆公司在变更登记时提供假冒股东签名的证据不足，本院应予支持。依照《中华人民共和国公司法》第二百零六条的规定，撤销公司登记和罚款可以并处。市政府的复议决定认为罚款和撤销公司登记不能并处没有法律依据。由于市工商局的处罚决定第三项没有对当事人设定权利义务，不属具体行政行为。故复议决定认为市工商局作出的第三项决定是一种越权处罚的行政行为亦于法无据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”市工商局在作出《处罚决定书》之前未告知保龄球馆公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知保龄球馆公司依法享有的权利。复议决定认为市工商局对保龄球馆公司作出的处罚决定属违反法定程序是正确的，应予支持。综上所述，市工商局作出的复议决定认定事实的证据不足，程序违法，依法应予撤销。市政府依照《中华人民共和国行政复议条例》第四十二条第(四)项之规定，复议撤销市工商局的处罚决定是正确的。原审判决对复议决定予以维持并无不妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元由上诉人世通公司承担。
本判决为终审判决。
审判长张占忠
代理审判员朱峰
代理审判员颜辉
一九九九年十二月三日
书记员杨雪清(代)
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