海南省高级人民法院
行政裁定书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审第三人）王某某，男，汉族，１９６６年１２月２０日出生，海口市人，住（略）。
委托代理人陈某，海南商汇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海口市琼山区X镇X村委会迈仍村X村民小组，住所地海口市琼山区X镇X村委会迈仍村。
法定代表人李某某，该村X组长。
委托代理人林克孝，海口市琼山区府城乾坤法律事务所法律工作者。
原审被告海口市人民政府，住所地海口市X路１９号。
法定代表人陈某，该市市长。
委托代理人黄某某、符某某，海口市国土环境资源局公务员。
上诉人王某某因被上诉人海口市琼山区X镇X村委会迈仍村X村民小组（以下简称迈仍二队）诉原审被告海口市人民政府（以下简称市政府）及其颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海口市中级人民法院２００６年８月１６日作出的（２００６）海中法行初字第１２号行政判决，于２００６年９月１７日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉，本院２００６年１１月１日立案受理后，依法组成合议庭，并于２００６年１１月１４日下午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王某某的委托代理人陈某，被上诉人迈仍二队的法定代表人李某某及其委托代理人林克孝，原审被告市政府的委托代理人黄某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，争议地位于海口市琼山区X镇X村，四至为东至围墙，南至海南中海公司用地，西至道路，北至空地，面积１４２２．７平方米，原属被上诉人迈仍二队所有，后被政府分成四宗，面积分别为３３２．９４平方米、３５４．２７平方米、３８０．９５平方米、３５４．５５平方米，作为国有土地分别确定给本案第三人王某某及另三案的三位第三人袁荣伟、吴某某和吴某月，确定给王某某的土地面积为３５４．５５平方米。
１９８６年原琼山县政府在对府城镇进行非农业用地清查时，王某某填写了一份《非农业用地登记表》，该表载明：土地原属单位为迈仍二队，地类为荒地，面积为３５５平方米，使用土地所处位置为府城镇红星管区迈仍二队郡鸡坡，何时与何单位签订何协议为八六年与迈仍二队签订用地协议，青苗补偿及安置费数额及交付情况为已付清土地款。原琼山县X镇人民政府在８７年１月１０日签署审查意见为＂按琼山县政府８６年８７号文规定办理，请上级领导审批＂并加盖该府公章。原琼山县国土局１９８７年３月１５日签署审批处理意见为＂同意申报登记发证＂，并加盖该局公章。原琼山县人民政府１９８７年５月２０日签署审批意见为＂同意＂，并加盖该府公章。该《非农业用地登记表》现存于海口市国土局的档案中。
１９９７年１０月，王某某填报《琼山市土地使用权申报、调查登记、审批表》，在该表下所附的《申报表》、《地籍调查表》、《权属调查表》、《土地登记发证送审表》和《国有土地使用权登记表》中均把第三人申请办证的土地情况界定为国有土地，其土地表（原件）批准文件均指向＂非农业用地表８７＂，在《地籍调查表》中记载＂批准面积３５５，＂＂实际用地面积３５４．５４８平方米＂；在《权属调查记录表》中记载＂公告十五天后无异议＂，在该表及《土地登记发证送审表》中经办人的意见为＂经调查，该宗地属于国有土地，四至清楚无异议，每平方米收取土地款１０元，共３５４５．５０元，拟同意登记。＂１９９７年１１月８日原琼山市规划土地管理局签署＂呈报市府领导审批＂的意见并加盖该局公章。１９９７年１１月１２日原琼山市人民政府签署＂同意登记＂的审批意见并加盖该府公章。同月原琼山市人民政府为王某某颁发了琼山国用（１９９７）字第０１－８５５号《国有土地使用证》，该证载明的用地面积为３５４．５５平方米。王某某取得该证后，一直未使用该地，其后，因迈仍二队村民李某家占用该地搭建临时建筑，王某某等人将李某家诉至法院并向李某家出示了土地使用证。李某家遂向海南省人民政府申请行政复议，要求撤销王某某的琼山国用（１９９７）字第０１－８５５号《国有土地使用证》，经复议，省政府维持了该证。其后迈仍二队认为该证侵犯了其合法权益，提起本案行政诉讼。
另查明：１９９４年３月１５日，迈仍二队的帐薄中记载一笔收入为：＂海南中海征用地四亩，土地款每亩５．５万（代吴某某交），计２２万元＂。王某某、吴某某等人持有府城镇红星管区出具的编号为３０４７９３９号收款收据（１９９３年３月１５日）一张，记载：＂今收到海南中海征用坟那鸡４亩土地每亩５．５万元，共计２２００００元＂。迈仍二队持有一张收款收据（存根、１９９４年３月１５日），编号为０３３８３５３号，记载：＂今收到海南中海公司征用４亩土地款，每亩５．５万元，合计人民币２２万元。＂
还查明：１９９１年１月至２００１年２月现任府城镇X村党支部书记李某武一直担任迈仍二队队长（或社长）。
原审法院认为，王某某１９８６年申报的《非农业用地登记表》记载土地原属迈仍二队，其权源证明是１９８６年与迈仍二队签订的用地协议，同时注明已付清该用地的土地款。但是被告的审核材料中没有申请人提供的＂用地协议＂和付款证明，即没有提供必须提供的土地权源证明材料。特别是１９８６年申报时注明已付清了土地款，却又于１９９４年３月１５日通过中海公司代付２２万元土地款，矛盾之处无法解释。鉴此，被告在第三人申请土地登记时没有提供依法必须提供的土地权源证明材料的情况下，为第三人颁发土地使用证，主要证据不足，违反法律规定。判决：１、撤销（１９９７）字第０１－８５５号《国有土地使用证》；２、被告依照法定程序重新作出具体行政行为。
王某某不服一审判决，上诉称：首先，一审判决在认定下列两个关键的焦点事实时发生明显错误。一、关于被上诉人何时知道或应当知道原审被告颁发国土使用证给上诉人这一具体行政行为。一审判决认定被上诉人是在上诉人起诉李某家土地侵权纠纷案后才知道政府发证行为错误。１、１９８６年至１９８７年，上诉人与被上诉人签订用地协议并向被上诉人支付青苗补偿费用，政府必然在审批时，对此进行调查核实，被上诉人当然知道或应当知道政府颁发土地证给上诉人的行为。２、１９９４年３月１５日，吴某某代表８人通过中海公司向被上诉人支付４亩土地的土地款２２万元时，被上诉人当然知道或应当知道政府的颁证行为。３、１９９８年，李某家占用上诉人土地，上诉人向琼山市国土局反映，该局派人调查核实，要求被上诉人当时法定代表人李某武与双方当事人一起到现场进行协调，未果，但足以说明被上诉人此时知道或应当知道政府的发证行为。二、关于被上诉人有没有提供真实合法的土地权源证明材料。一审判决认定第三人没有提供真实合法的土地权属证明材料，并认为上诉人无法解释＂既然１９８６年填表时称已付清土地款，为何又于１９９４年支付２２万元土地款给原告＂的矛盾，同样错误。１、１９８６年填报《非农业用地登记表》时肯定有用地协议，如果政府档案中没有，只能说明政府是在近２０年的机构改革、人员变动、档案交接过程中弄丢了，否则，当时政府及有关部门怎能盖章认可２、即使找不到原始用地协议，也不影响用地协议关系这一客观事实的存在，因为支付土地款的事实已足以说明。上诉人支付２２万元土地款给被上诉人是不可否认的。３、上诉人在１９８６年申报《非农业用地登记表》之后，在政府颁证之前，于１９９４年向被上诉人补交土地款，并无不妥。其次，一审判决认定上述事实的错误，必然导致在适用法律和实体处理方面产生错误。一、一审法院没有从程序上依法驳回被上诉人的起诉错误，因为被上诉人提起行政诉讼已超出法定起诉期限。另外被上诉人起诉要求撤销国土使用证超出法院受理范围，应当被驳回。二、即使不存在程序问题，因政府发证行为程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确，亦应从实体上驳回被上诉人的诉讼请求。综上，一审判决明显错误，政府颁证行为合法，请求撤销原判，改判维持政府颁发琼山国用（１９９７）字第０１－８５５号国有土地使用证的具体行政行为。
迈仍二队辩称：被答辩人认为答辩人在２００５年之前三个时间就应知道政府的颁证行为，是一个昧心的结论。因为这块地从来没有出卖给被答辩人，答辩人全体社员及干部没有一个人认识答辩人，也从不与答辩人签订过土地买卖协议，也不收取其一分一厘土地款。李某家提起行政复议后，如不告知答辩人，答辩人至今还蒙在鼓里，怎么能说超过诉讼时效呢被答辩人一审提供的《收据》完全是假造，因其与被答辩人的收据编号完全不符，虽然两份收据是同年同月同日开出，但不是答辩人开出而是另有其人。既然红星村委会收你的土地款你应叫村委会给地，与答辩人无关。被答辩人从一审的４宗土地又增加了４宗，从４个人又变为８个人，更清楚地证明上诉人的上诉请求与事实完全不符，适用法律不当。被答辩人与一审被告连土地权属来源证明都拿不出，证明其并没有提供真实合法的土地权源证明材料。再者在交付土地款的问题上连自己也无法解释清楚，怎能谈真实合法呢恳请二审院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
市政府述称：政府的发证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院认定事实不清，要求撤销原判，维持政府的颁证行为。
二审庭审时，本院着重审查三个问题，一是被上诉人起诉是否超过起诉期限，二是政府颁证是否有充分的事实依据，三是政府的颁证行为程序是否合法。
关于被上诉人起诉是否超过起诉期限的问题，上诉人和被上诉人分别坚持上诉状和答辩状中的意见，市政府同意上诉人的观点，但上诉人和市政府都不能提供充分的证据证明被上诉人是何时知道或应当知道政府的颁证行为的。只是上诉人提出在１９９１年至２００１年２月一直担任被上诉人法定代表人的李某武最清楚此事。为此，本院与上诉人和原审被告的委托代理人及被上诉人的法定代表人、委托代理人一起在对争议地进行现场勘察时，专程请李某武到现场作证。李某武对１９９４年３月１５日其担任迈仍二队队长时曾收到中海公司代吴某某交来的２２万元的土地款作了陈某，并明确表示其在１９９８年就知道了政府给几位上诉人颁证的行为，还承认争议地现场就是迈仍二队出让给几位上诉人的土地。本院认为：李某武作为１９９１年至２００１年２月长期担任迈仍二队法定代表人职务的人，明确表示迈仍二队１９９４年收到了中海公司代吴某某等人交来的２２万元土地款，且该款在迈仍二队１９９４年的帐簿中又有记载，同时承认其早已知道政府的颁证行为，表示争议地就是出让之土地，因此，迈仍二队知道或应当知道原琼山市政府为上诉人颁发琼山国用（１９９７）字第０１－８５５号国有土地使用证的时间应从李某武认可的１９９８年算起，此时距迈仍二队起诉早已超过了两年的法定起诉期限。
关于政府颁证是否有充分的事实依据的问题和颁证程序是否合法的问题。本院认为由于迈仍二队在１９９８年就已经知道原琼山市政府的颁证行为，其起诉早已超过法定的两年起诉期限，故本院在二审开庭时虽然对该两个问题进行了认真的调查，但已没有必要对其进行分析和论证。
综上，本院认为，原审判决没有对被上诉人迈仍二队何时知道或应当知道原审被告给上诉人王某某颁发国有土地使用证的行为进行认真的调查和审查，就认为原审被告在上诉人申请土地登记时没有提供依法必须提供的土地权属证明材料的情况下，为其颁发了土地使用证，其颁证行为主要证据不足，违反法律规定，并判决撤销了上诉人王某某持有的琼山国用（１９９７）字第０１－８５５号《国有土地使用证》，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应当予以撤销。被上诉人一审起诉早已超过法定的两年起诉期限且无正当理由，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第１２号行政判决；
二、驳回被上诉人海口市琼山区X镇X村委会迈仍村X村民小组的起诉。
一、二审案件受理费共２００元的由被上诉人海口市琼山区X镇X村委会迈仍村X村民小组负担。
本裁定为终审裁定。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二００六年十二月十九日
书记员石磊
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