海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）儋州市X村木万头经济合作社。
法定代表人吴某某，主任。
委托代理人谢元丰，海南维特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人何某某，儋州市人民政府法制办干部。
委托代理人孙某某，儋州市人民政府法制办干部。
原审第三人ａ。
法定代表人钟某某，董事长。
委托代理人许彩霞，海南东方国信律师事务所律师。
上诉人儋州市X村木万头经济合作社（简称木万头经济社）因其诉儋州市人民政府（简称儋州市政府）土地行政管理行政行为及第三人海南黄金沟农业生物技术有限公司（简称黄金沟公司）一案，不服海南省海南中级人民法院作出的（２００６）海南行初字第４７号行政判决，于２００６年７月１７日通过该院向本院提起上诉。本院于２００６年９月１８日受理后，依法组成合议庭，并于２００６年１１月２８日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。木万头经济社的法定代表人吴某某及其委托代理人谢元丰、儋州市政府的委托代理人何某某、孙某某，黄金沟公司的委托代理人许彩霞到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月至２００７年１月１８日，现已审理终结。
原审法院认定：１９９８年３月２７日，儋州市政府颁发儋国用（王五）字第１９８８８号《中华人民共和国国有土地使用证》，将位于儋州市黄泥沟西面的１３３３３３３平方米土地的国有土地使用权确定给海南江林实业有限公司，用于农业开发。２００１年１２月３１日，儋州市政府作出儋府函〔２００１〕１３０号、第１３６号《儋州市人民政府关于出让黄泥沟国有土地使用权给海南圣地斯投资有限公司兴建龙眼种植基地的批复》、《儋州市人民政府关于出让黄泥沟国有土地使用权给海南延浩实业有限公司兴建龙眼种植基地的批复》，将位于儋州市黄泥沟的９８５亩土地的国有土地使用权出让给海南圣地斯投资有限公司和海南延浩实业有限公司。儋州市政府并于同日颁发儋国用（王五）字第０７２６８、０７２６９号《中华人民共和国国有土地使用证》。２００４年７月２３日，海南恒泰集团有限公司与海南江林实业有限公司订立土地转让合同书，前者受让后者位于儋州市黄泥沟即上述土地中的１９２０亩国有土地使用权。其中的９８５亩土地使用权，海南恒泰集团有限公司以其所属的海南圣地斯投资有限公司和海南延浩实业有限公司拥有的上述位于儋州市黄泥沟的９８５亩土地的国有土地使用权进行等量交换，以抵转让款。２００４年７月２６日，儋州市政府作出儋府函〔２００４〕１１６号《儋州市人民政府关于海南恒泰集团有限公司受让海南江林实业有限公司农业用地建设黄金沟生态环保农场的复函》，对以上两公司的换地事项予以批准，并同意海南恒泰集团有限公司将该地的使用权作为出资成立黄金沟公司。黄金沟公司申请颁发此地的土地使用证。２００４年７月３０日，儋州市政府经过土地实地勘测、核定了土地界线、进行土地使用权变更登记，颁发儋国用（王五）第１１７４５号《中华人民共和国国有土地使用证》（简称１１７４５号证），确认位于儋州市黄泥沟管委会的６５６６６６．７平方米的国有土地使用权归黄金沟公司，用于农业开发。木万头经济社遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院对以下证据进行了确认：（一）儋州市政府提供１－６号证据，直接证明发证土地的来源、具体位置、范围面积、土地性质、用途以及发证的程序等。认定黄金沟公司申请登记的土地使用权是经过交换取得的、儋州市政府给黄金沟公司颁证是经过变更登记程序而来。（二）木万头经济社提供的证据４，认定儋州市政府给黄金沟公司颁发土地使用证的事实。（三）黄金沟公司提供的证据来源合法，内容真实，证明儋州市政府给黄金沟公司发证土地是交换而来的事实。
原审法院认为，儋州市政府给黄金沟公司颁发的土地使用证的土地权属来源清楚，程序合法，应予维持。木万头经济社所举证据不能证实发证土地为其农民集体所有，其诉请理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决维持儋州市政府于２００４年７月３０日颁发给黄金沟公司的１１７４５号证；驳回木万头经济社的其他诉讼请求。案件受理费１００元，由木万头经济社负担。
上诉人木万头经济社上诉称，其第一项起诉请求是＂请求法院确认儋州市人民政府将属于原告的集体土地霸烂岭当作国有土地出让的行为违法＂。因排版失误，遗漏了＂出让＂二字，原审法院未行使释明权，不允许更正，也不审理该诉讼请求。本案的主要争议焦点是争议地的土地性质，海南江林实业有限公司、海南圣地斯投资公司和海南延浩实业有限公司均是利害关系人，原审法院未依法追加其等为第三人，且遗漏其诉讼请求，程序违法；＂霸烂岭＂土地历来由木万头经济社的村民耕作。证人证言、仲裁书、现场种植的农田、田基等证据足以证明争议的土地＂霸烂岭＂属于上诉人集体所有。一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决及１１７４５号证，确认儋州市政府将属于上诉人集体所有的土地＂霸烂岭＂当作国有土地出让的行为违法。
被上诉人儋州市政府当庭答辩称，给黄金沟公司颁发的１１７４５号证的土地权属来源清楚，程序合法。原告木万头经济社主张发证土地是其农民集体所有，证据不足，１１７４５号证下土地历来属国家所有，且土地权属争议不是本案可以解决的，土地确权应先经复议程序。因此，请求判决驳回上诉，维持原判。
第三人黄金沟公司当庭辩称：一审并未遗漏诉讼请求，已经进行审理。是否追加第三人是法院的职权，本案法院没有必要追加。一审判决程序并无违法之处。另外，土地权属争议不是本案可以解决的，土地确权应先经复议程序。本案的土地确为国有，故儋州市政府的一系列颁证行为都是合法有效的。请求驳回上诉，维持原判。
经二审庭审、阅卷，对一审认定的事实和采信的证据，本院基本予以认可。本案因涉及到海南江林实业有限公司、海南恒泰集团有限公司等人的合法权益，二审期间法院依职权向儋州市政府调取了下列三份证据：１、原广东省儋县革命委员会于１９７０年３月１８日下发的（７０）儋革发字第０６号《关于开发黄泥沟、石马岭地区的指示》（简称０６号《开发指示》）；２、原儋县人民政府于１９９１年１０月７日下发的儋府（１９９１）２６号《关于加强黄泥沟地区国有土地管理的通知》（简称２６号《管理通知》）；３、原儋县人民政府于１９９１年８月３１日下发的儋府（１９９１）６２号《儋县人民政府办公室关于成立儋县黄泥沟土地管理委员会的通知》（简称６２号《成立管委会通知》）。２００６年１２月１５日，本院召集各方当事人对以上证据进行质证，各方当事人均充分发表了意见。上诉人木万头经济社认为以上文件决定均是由本案的当事人儋州市政府作出，不能作为确认争议地属国有土地的依据；被上诉人儋州市政府认为以上证据能说明从历史上争议地就是国有土地，并且一直由政府在管理开发；第三人黄金沟公司同意被上诉人的意见。本院对被上诉人及第三人的质证意见予以认可。
关于木万头经济社提出一审遗漏其提出的儋州市政府将其集体土地当做国有土地出让的行为违法的问题。经查，一审为了查明争议地是否集体所有，在开庭时已传唤了木万头经济社方的三位证人出庭作证，进行了一系列的举证质证，在判决书的说理部分也明确指出木万头经济社主张争议地属集体所有的证据不足，并判决对该第一项诉讼请求予以驳回。故上诉人称一审遗漏其诉讼请求的上诉理由不成立；关于上诉人提出一审应追加海南江林实业有限公司、海南圣地斯投资公司和海南延浩实业有限公司为第三人而未追加，违反法定程序的问题。经查，争议地的实际使用者现为黄金沟公司，海南江林实业有限公司、海南圣地斯投资公司和海南延浩实业有限公司虽和本案有一定关联，但将其等追加进来对本案焦点事实的查清并无帮助，且法律没有规定必须追加，一审法院没有将其等追加为第三人并为不当；关于上诉人提出＂霸烂岭＂土地历来由木万头经济社的村民耕作，属农民集体所有的问题。经查，本案争议地＂霸烂岭＂在黄金沟公司所持土地证项下，黄泥沟在解放前后一直是荒山荒地，原广东省儋县革命委员会于１９７０年下发０６号《开发指示》，组织全儋州地区包括本案上诉人在内的场社队对黄泥沟进行土地开荒，后因陷入无序用地的状态，原儋县政府又下发儋府（１９９１）２６号通知，要求加强黄泥沟地区国有土地管理的通知，并于１９９１年８月３１日下发６２号《成立管委会通知》，成立了儋县黄泥沟土地管理委员会，决定将１９７０年开荒时安排给各开荒单位使用的国有土地全部收归儋县黄泥沟土地管理委员会统一管理。争议地在１９５８年＂土改＂、１９６２年＂四固定＂之前一直是荒地，后由政府组织开荒，并一直由政府开发管理。上诉人提供的证人证言、承包合同只能证明＂霸烂岭＂确由上诉方村民使用过，不能证明其所有权，据现有证据，不能认定＂霸烂岭＂属集体所有。
又查，根据《城镇地籍调查规程》的有关规定，置换而来的土地界址没有发生变化的，无须现场指界，根据该规定，儋州市政府在颁发儋国用（王五）字第１１７４５号《国有土地使用证》时已经履行了权属核查、地籍丈量等必要的法定程序。
本院认为，上诉人提出本案的焦点是争议地的土地性质。但现有证据不能认定争议地＂霸烂岭＂属集体所有，儋州市政府以其属国有土地并出让的一系列颁证行为权属来源清楚，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计人民币二百元，由上诉人儋州市X村木万头经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员陈建
代理审判员叶珊茹
二００六年十二月十八日
书记员赵道远
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