海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审被告）三亚市人民政府。
法定代表人陆某某，市长。
委托代理人潘某某，三亚市国土资源局干部。
委托代理人蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）三亚市林某科学研究所。
法定代表人罗某某，所长。
委托代理人林某某，三亚市人民政府法制办干部
被上诉人（原审原告）三亚市X镇X村委会。
法定代表人黎某甲，村委会主任。
委托代理人黎某乙，该村X村民。
委托代理人刘一凡，海南三和元律师事务所律师。
原审第三人三亚市X镇X村委会新开田第一村X组。
法定代表人李某，组长。
委托代理人林某丰，海南海大平正律师事务所律师。
原审第三人三亚市X镇X村委会新开田第二村X组。
法定代表人董某某，组长。
委托代理人林某丰，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市林某科学研究所（以下简称林某所）因被上诉人三亚市X镇X村委会（以下简称羊栏村委会）诉三亚市政府颁发三亚国用（１９９０）第１号《国有土地使用证》、第００４号《国有山林某证》和三府〔２００４〕１６２《关于凤凰镇X村委会新开田第一村X组、第二村X组与凤凰镇X村民委员会土地权属纠纷的处理决定》（以下简称１６２号《处理决定》）一案，不服三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）作出的（２００５）三亚行初字第２１号行政判决，分别于２００６年６月３０日和同月２７日通过三亚中院向本院提起上诉。２００６年８月１日，本院受理后依法组成合议庭，并于同月１７日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。三亚市政府的委托代理人潘某某、蔡世峰，林某所的法定代表人罗某某及其委托代理人林某某，羊栏村委会的法定代表人黎某甲及其委托代理人刘一凡，三亚市X镇X村委会新开田第一村X组（以下简称新开田一组）的法定代表人李某与其委托代理人林某丰，三亚市X镇X村委会新开田第二村X组（以下简称新开田二组）的法定代表人董某某及其委托代理人林某丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：１９７５年１０月，三亚市政府前身崖县革委会从羊栏、水蛟两村委会划出４７０亩土地作为知青菜场，１９８１年撤销菜场后将菜场所占的土地无偿划拨给县农科所和林某所使用。１９８１年在崖县政府主持下，羊栏、水蛟村和林某所签订土地界限协议，约定林某所的土地界限范围。１９８２年崖县政府给林某所颁发第０２３１４０号林某证，确认林某所面积为１９００亩。１９９０年被告依照原来的林某证给林某所颁发了００４号林某证和三亚国用（１９９０）字第农１号土地证，确认林某所土地使用面积为１７０９．５亩，其中包括了争议地３３９亩。１９９８年林某所将土地发包，因原告阻止而引发争议。２００３年原告与林某所达成土地界限协议，将３３９亩土地划归原告集体使用。２００４年新开田一组、二组认为上述３３９亩土地是其集体所有并在上面抢种而引发纠纷。２００４年三亚市政府作出１６２号《处理决定》，确认争议土地中的３３９亩是国有土地，１１９．３２亩归新开田一组、二组集体使用。原告不服，认为３３９亩和１１９．３２亩均属其所有，遂诉至法院，要求撤销被告颁发给林某所的林某证、土地证和１６２号《处理决定》。另查，争议土地３３９亩的四至为：东至南渠沟、南至水蛟村用地、西至１１６高程点、北至农科所公路；争议地１１９．３２亩四至为：东至南渠沟、南至新开田园地、西至小路、北至林某所与羊栏协议地。王文星、王文庆与羊栏村委会承包的造林某置四至均在争议地１１９．３２亩的范围内。羊栏村委会没有在１９８１年土地协议界限协议书上签字，被告在１９９０年颁发第００４号林某证和三亚国用（１９９０）字第农１号土地证时，没有通知原告到场指界、签字。
原审法院认为：被告在１９９０年给林某所颁发林某证和土地证时，没有通知羊栏村委会到场指界或签字，导致对颁发的林某证和土地证认定事实不清，程序违法，原告主张撤销该两证应予支持。三亚市政府１６２号《处理决定》在王文星和王文庆承包的林某是否在争议土地范围内，认定事实不清。判决：一、撤销三亚市政府１６２号《处理决定》；二、撤销三亚市政府第００４号《国有山林某证》和第１号《国有土地使用权证》；三、责令三亚市政府对第１号《国有土地使用权证》载明的１７０９．５亩土地和林某重新确权。
三亚市政府不服原审判决上诉称：一、一审判决认定事实错误。争议土地的面积实为２５６．７２亩，不是原判认定的３３９亩或４５８．３２亩。王文庆承包地小于争议地，争议地包括了王文庆承包地，二者的面积、四至不同并不矛盾。二、一个行政诉讼只能对一个具体行政行为进行处理，原判将三个行政行为一并撤销，程序违法，而且羊栏村委会只对三亚市政府１６２号《处理决定》申请复议，对另外两个行政行为没有申请复议，原判撤销三个行政行为违反《行政复议法》第３０条规定的程序。三、林某所现在使用的土地，１９８１年已经作出了指界认定，以此为基础，三亚市政府颁发１９９０年的林某证和土地证是有依据的。请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的请求，诉讼费由被上诉人负担。
林某所不服原判上诉称：１９８１年《土地界限协议书》明确了我方的土地界限权属，１９８２年根据该协议书政府给我方颁发了《林某证》。１９８４年与被上诉人发生争议的过程中，我方同意在丈量确认各队土地面积基础上给予各生产队赔偿机耕费并向被上诉人等发出通知，被上诉人既没有领取，也没有就《土地界限协议书》向政府提出复议或异议。三亚市政府１９９０年给我方颁发的林某证和土地证是淘汰旧证换新证的行为，这仅仅是原来颁发林某证的重复，没有创设和确认权利。原审法院撇开《土地界限协议书》和１９８２年的《林某证》，认定三亚市政府１９９０年颁发给我方的林某证和土地证，是断章取义的做法。原判认定事实错误，导致错误判决，请求二审法院作出公正的判决。
羊栏村委会答辩称：一、知青菜场的土地是４７０亩，是从羊栏和水蛟大队借用的，这说明该土地最早权属是集体而非国有土地；将知青菜场划拨给林某所使用后，１９８４年林某与羊栏村委会发生土地争议。因此，羊栏村委会和林某所的土地存在着重叠、交界或重叠的可能。另外，１９８１年《土地划界协议》是在土地权属不明情况下作出的，据此作出的１９８２年《林某证》才引出后来争议。二、１９９０年三亚市政府给林某所颁发林某证和土地证不是对１９８２年所颁发林某证的重复行为，而是在我方与林某所土地存在争议的情况下作出的，确认的是林某所的土地使用权利。１９８２年《林某证》确认林某所土地面积为１９００亩，而１９９０年政府颁发给林某所林某证和土地证所确认的面积为１７０９．５亩，从数量上看也不能说是重复行为。１９９０年政府颁发给林某所的林某证和土地证时，没有通知我方到场指界或签字，剥夺了我方权利，因此，１９９０年政府颁发的林某证和土地证，认定事实不清，程序有误，一审判决对此认定正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
新开田一、二组共同答辩称：一、三亚市政府１６２号《处理决定》程序错误。政府在受理羊栏村委会申请后，没有送达申请书副本和通知我方提交证据和答辩，该《处理决定》没有送达给我方。政府没有履行先行调解违反了《土地权属争议调查处理办法》第２３条的规定。１６２号《处理决定》将争议土地一块１３７．４亩确权给林某所，而政府没有通知其参加土地权属争议调查。二、政府１６２《处理决定》认定事实不清，争议土地全部属于我方所有。林某所承接菜场的土地只有７９５亩，不包括争议地，而１９９０年林某所的林某证和土地证注明的土地面积是１７０９亩。三、１９９０年政府颁发林某证和土地证行为，没有通知各方指界和签字，该行政行为程序不合法。请求二审法院撤销三亚市政府作出的１６２号《处理决定》和１９９０年颁发给林某所的林某证与土地证。
本案经审理查明：本案争议土地的实际面积是从三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》确认的土地中，划出的３３９亩之中的１３７．４亩和１１９．３２亩，亦即２５６．７２亩。原审判决的查明事实部分，除对争议土地的实际面积认定错误外，其他对本案基本事实的认定是清楚的。
本院认为：三亚市政府在调处土地权属争议过程中，未通知作为争议方的新开田一、二组到场指界，在作出１６２号《处理决定》前未履行先行调解程序，这违反了《海南省确定土地权属若干规定》第１５条规定＂土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界…＂和国家土地管理局（１９９５）第４号《土地权属争议处理暂行办法》第４条规定＂土地权属争议…土地管理部门应当先进行调解…＂的规定，属于程序违法，依法应当予以撤销。原审判决对此判定是正确的。三亚市政府上诉认为１６２号《处理决定》合法，缺乏理由；新开田一组、二组答辩称１６２号《处理决定》程序违法有理，应当予以支持。
此外，有关三亚市政府上诉主张一审判决将三个不同性质的行政行为并入一个案件审理，是程序违法的问题。本案三亚市政府作出１６２号《处理决定》、颁发三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》和第００４号《国有山林某证》的行为，是三个在内容、性质和依据等方面均不相同的行政行为，一般来说，如果每个具体行政行为发生争议，对其应当分别立案进行审理；一审判决将上述三个行政行为并案审理是欠妥当的，但尚不属于程序违法问题。林某所上诉主张原审判决对政府作出三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》和第００４号《国有山林某证》的行为，认定事实错误，导致错误判决。实际上，三亚市政府对林某所颁发的三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》和第００４号《国有山林某证》，是政府根据琼府办（１９９０）号文件精神和琼林某（１９９０）０１８号文件通知，在重新核定土地界限的基础上，再行确认了林某所对其１９８２年《林某证》四至界限内的土地使用权的行为，三亚市政府所依据的事实是清楚的，程序也符合当时法律法规的规定，应当予以维持。因此，林某所的上述上诉主张有理，应当予以支持。羊栏村委会和新开田一组、二组，对政府在１９９０年给林某所颁发的林某证和土地证的过程中，没有通知其参与、指界和签字是不合法的答辩意见，理由不足，本院不予支持。
综上，原审判决部分事实认定不清，法律适用错误；三亚市政府对原判认定事实错误和对原判就其１９９０年所颁发的林某证和土地证判决错误的上诉主张有理，应当予以支持，对其认为１６２号《处理决定》合法有据的上诉主张不予支持；林某所对原判认定的政府作出三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》和第００４号《国有山林某证》的行为，认定事实错误，导致判决有误的上诉主张有理，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持三亚市中级人民法院（２００５）三亚行初字第２１号行政判决第一项；
二、撤销三亚市中级人民法院（２００５）三亚行初字第２１号行政判决第二、第三项；维持三亚市政府作出三亚国用（１９９０）字第农１号《国有土地使用权证》和第００４号《国有山林某证》；
三、驳回三亚市政府的其他上诉请求和原审原告羊栏村委会的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费，共２００元，由羊栏村委会和三亚市政府各负担一半。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员林某冰
代理审判员陈建
二ＯＯ六年九月五日
书记员容泽清
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