海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）儋州市X村村民委员会羊某经济社。
法定代表人羊某甲，社长。
委托代理人许多，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地：儋州市中兴大道市直机关办公大楼。
法定代表人祝某某，市长。
委托代理人孙某某，儋州市人民政府法制办科员。
原审第三人儋州市X村村民委员会试堂村经济合作社，住所地：儋州市X村村民委员会试堂村。
法定代表人陈某乙，主任。
原审第三人儋州市X村村民委员会八邦村经济合作社，住所地：儋州市X村村民委员会八邦村。
法定代表人陈某丙，社长。
上述两第三人共同委托代理人陈某健，儋州市那大法律服务所主任。
上诉人儋州市X村村民委员会羊某经济社（以下简称羊某村）因其诉儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、第三人儋州市X村村民委员会试堂村经济合作社（以下简称试堂村）、儋州市X村村民委员会八邦村经济合作社（以下简称八邦村）土地行政管理纠纷一案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００５）海南行初字第１５１号行政判决，于２００６年１月４日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００６年３月３１日立案受理后依法组成合议庭，于２００６年７月７日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人羊某村法定代表人羊某甲及其委托代理人许多，被上诉人儋州市政府委托代理人孙某某，第三人试堂村法定代表人陈某乙、八邦村法定代表人陈某丙，两原审第三人委托代理人陈某健到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地名为＂大磅石山地＂，位于儋州市X村村民委员会试堂村东南面，四至为东至马莲塘田，南至株桐磅，西至磅坡桥田，北到磅坡田、井头田，面积４２．１１亩，周边水旱田绝大部分为试堂村、八邦村耕作的土地。１９９８年八邦村以承包合同将争议地部分土地发包给本村村民。１９９２年八邦村与海南洋浦爵海实业有限公司签订《合同书》转让争议地石料开采权。２００４年３月，两原审第三人将争议地发包给洋浦景春再生回收有限公司开采石料时，上诉人与两原审第三人就该地权属产生争议。２００４年１２月１９日，儋州市政府作出儋府［２００４］１２１号《儋州市人民政府关于三都镇X村委会试堂、八邦经济合作社与羊某经济合作社土地权属纠纷的处理决定》（以下简称１２１号《处理决定》），将争议地的使用权和所有权确定给两原审第三人，由两原审第三人自行分摊使用。上诉人不服，向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府２００５年６月２８日作出《行政复议决定书》（琼府复决字［２００５］第３０号），维持１２１号《处理决定》。上诉人仍不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，争议地在确权之前一直长期由第三人作造林、采石使用且又在第三人的耕地范围内。羊某经济合作社称其一直使用，但其所举证据不能证实。儋州市政府受理土地确权申请后，经过实地调查、收集土地使用情况的证据，依照法律规定作出处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，遂判决维持１２１号《处理决定》。
上诉人羊某村不服一审法院判决，向本院提起上诉：一、１２１号《处理决定》未按照《土地权属争议处理暂行办法》第四、二十四、二十七条之规定先行调解，违反调解前置法定程序。二、上诉人有证人证言及颜都村委会的证明材料等证据证明对争议地一直使用。被上诉人一方面作出１２１号《处理决定》，另一方面又同时于２００５年９月３０日给上诉人村X村土地承包经营权证，确认上诉人村民自１９９１年起对大磅石山顶地享有承包经营权，显然自相矛盾。三、在羊某社期间（羊某村、试堂村、八邦村合并为羊某社），八邦村为了解决建房石料难题，经上诉人同意开采石料。不料其得寸进尺。双方多次发生争执。四、一审判决认定争议地一直由试堂村、八邦村长期使用的证据不足，其以争议地靠近和位于两原审第三人耕地范围作为维持被诉具体行政行为的理由没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决，撤销１２１号《处理决定》。
被上诉人儋州市政府辩称：一、１２１号《处理决定》符合法定程序。２００４年４月被上诉人受理本案后，争议双方均提供了权属证据材料。６月２０日到实地勘察指界绘图，双方代表均在争议地附图上签名。７月２日又向羊某甲、陈某乙等人调查取证做询问笔录并于当日召集双方代表调解，有双方代表签字为证，调解不成后作出１２１号《处理决定》符合《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定。二、上诉人在行政程序及行政复议阶段提供的１９９１年签订的《联产承包责任制合同书》存在涂改地名，面积不清问题，一审诉讼时提供承包期限３０年的《农村土地承包经营权证》发证时间是１９９８年１２月３１日，内容有涂改且属逾期提交。二审中又提供２００５年９月３０日市政府发的《农村土地承包经营权证》，承包期限未满如何取得且在争议未解决前，该证书颁发显属无效。三、试堂村、八邦村长期使用争议地的事实根据除证人证言外，还有１９９８年第三轮土地承包时其１２户村民在争议地造林的证据，１９９１年《联产承包责任制合同》和１９９８年《海南省家庭承包耕地合同》，足以证明争议地四周水旱田从＂四固定＂时一直由其使用至今以及１９９２年三都镇X村村委会盖章同意其与洋浦爵海公司签订合同转让争议地石料的事实。一审法院认定事实清楚，依法应予维持。
原审第三人陈某与被上诉人答辩意见基本一致。
本院开庭审理中，上诉人提交了一审时没有提供的证据。证据１：儋州市政府２００５年９月３０日颁发给羊某戊、羊某大、羊某运三人的０５１０１０１、０５１０１２７、０５１０１０９号《农村土地承包经营权证》，证明上诉人依法取得纠纷地使用权、所有权。质证中，被上诉人认为是上诉人为了参加诉讼制作出来的且与联产承包合同书不一致，不应采信。上诉人称是由于市政府手续迟缓至其在二审中提交，属新证据。经审查，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项，上诉人提供的此份证据应为新证据。根据农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第三条的规定，承包经营权证是对土地承包合同的确认，其记载内容应与承包合同一致。经核对，羊某戊农地字第２号《海南省家庭承包耕地合同书》记载承包地为８．６亩，其提供的儋州市（县）农地承包权（三都）第０５１０１０１号《农村土地承包经营权证》记载承包地总面积为１５．５５亩，羊某运、羊某大的０５１０１０９、０５１０１２７号＂承包经营权证＂与承包合同记载承包面积均不一致。此外，羊某运《承包合同书》中大磅顶地四至中记载＂西至坎＂，但其＂承包经营权证＂四至记载为＂西至昌大地＂。在承包合同与承包经营权证不能互相印证且承包合同确有明显涂改痕迹的前提下，基于儋州市政府１９９８年１２月３１日已为羊某戊颁发由三都镇农业经营管理站签章的《农村集体土地承包经营权证书》，被上诉人也明确提出异议，本院对三份承包经营权证不予采信。证据２为１８张照片，证明上诉人在纠纷地上葬有祖坟，种树，整个纠纷地开发程度小的事实。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，该项证据不能认定为新证据，根据该＂规定＂第七条，本院不予接纳。证据３为１９９７年３月２５日羊某村向有关部门递交的《明目张胆无理抢夺土地申诉书》，证明证人陈某丁与上诉人有利害关系。由于证人陈某丁的证言并不是作出具体行政行为的依据，该＂申诉书＂亦不能证明争议地的权属，因其缺乏关联性本院不予采信。
庭审中，上诉人申请证人羊某彦出庭作证。质证中，由于该证人不知道争议地四至范围，其证言表明只是听说羊某戊在争议地上有过种植。上诉人申请证人羊某焕、羊某丰出庭作证，其证言主要内容是羊某村曾使用该争议地。上述证人均在一审中已提供证言。一审法院未予采信，本院亦不采信。
庭审中，上诉人对由八邦村提交，经土地协调办人员核对的八邦村植树造林调查表、葬坟调查表、承包合同等证据提出了异议。经审查，由于葬坟调查表及植树造林调查表只有土地协调办人员单方核对，试堂村提供的植树造林调查表未经核对，本院对上述调查表均不予采信。
关于调解问题，２００４年７月２日在三都镇会议室召开的由儋州市土地协调办人员主持，有羊某甲、羊某戊、陈某丙、陈某乙等人参加的会议主题明确为羊某、八邦、试堂调解会，与会人员发言内容对调解问题有明确的意思表示，应视为儋州市政府在作出１２１号《处理决定》前已依法进行调解。
本院认为，１２１号《处理决定》认定争议地周边水旱田１９６２年时已划给试堂、八邦村耕作由于上诉人在其上诉状中明确表示认可，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条之规定，可以确认。但其认定争议地体制下放后由两原审第三人向其村民发包种植林木，难利用的土地上还有两原审第三人２０多个坟墓的证据，因上诉人当庭提出异议本院依法不予采信。从原审被告２００４年７月２日向本案第三人试堂村村长陈某乙进行调查的询问笔录来看，１９９２年八邦村与洋浦爵海公司签订石料开采转让合同时即与羊某村发生纠纷，其认定争议地石料一贯由原审第三人村民开采及发包亦属认定事实不清。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条之规定，争议双方均拿不出确凿证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上土地行政主管部门根据具体情况做出处理意见，报同级人民政府决定其归属。本案中，１２１号《处理决定》以争议地地理位置比较靠近试堂村，争议地周边的土地绝大部分属于八邦、试堂两村耕作为由，适用《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）、第（四）项将争议地确定给两原审第三人应认定为适用法律、法规错误。一审法院以１２１号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确予以维持依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第１目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１５１号行政判决。
二、撤销儋州市人民政府儋府（２００４）１２１号《儋州市人民政府关于三都镇X村委会试堂、八邦经济合作社与羊某经济合作社土地权属纠纷的处理决定》。
三、责令儋州市人民政府重新作出具体行政行为。
本案一、二案件受理费共计２００元由被上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员林玉冰
代理审判员陈某
二００六年七月二十五日
书记员容泽清
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