海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）洋浦跃进实业发展有限公司，住所地洋浦金兰小区２１２房。
法定代表人羊某某，经理。
委托代理人黄雄，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市X镇中兴大道。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人何某某，儋州市人民政府法制办公室公务员。
原审第三人王某甲，女，１９５８年２月１８日出生，汉族，儋州市那大医院药剂员，现住（略）。
原审第三人王某乙，女，１９６２年６月１０日出生，汉族，儋州市环卫站职工，现住（略）。
上列两原审第三人共同委托代理人王某丙，男，儋州市X镇X村委会上村村民，现住儋州市那大解放北路１４９号。
上诉人洋浦跃进实业发展有限公司（以下简称跃进公司）因其诉被上诉人儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１号《关于王某甲、王某乙与洋浦跃进实业发展有限公司的宅基地权属纠纷的处理决定》（以下简称４１号《处理决定》）一案不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第４５号行政判决，于２００６年８月１日向本院提起上诉。本院于２００６年９月５日立案受理后依法组成合议庭，并于同年１１月１５日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人跃进公司的法定代表人羊某某及其委托代理人黄雄，被上诉人儋州市人民政府的委托代理人何某某，原审第三人王某甲、王某乙及其共同委托代理人王某丙到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
原审认定，本案争议的两块宅基地位于儋州市X镇X街尾，面积分别为８５．５平方米和１１４平方米。两块宅基地原属那恁村X村民小组农民集体所有土地。１９９５年１１月２３日，那恁村X村民小组根据王某甲、王某乙的申请，将该两块土地分别批准王某甲、王某乙作为宅基地建房使用，并于同年１２月２７日分别收取王某甲、王某乙交来生活用地建房管理费８５５元和１１４１元。王某甲、王某乙向儋州市那大办事处土地管理所申请办理土地使用权登记，同年１２月１４日，儋州市那大办事处土地管理所分别收取王某甲、王某乙交来农村居民生活用地建房及土地证确权费４６４元和６０８．３元，同月２９日，土地管理所向其颁发了《儋州市那大私房规划报建土地确权证明书》。儋州市规划局于１９９６年分别向王某甲、王某乙收取报建费２１１０元和５９０元，于同年１月８日、４月２４日分别给王某乙、王某甲颁发了编号为（１９９６）０１０３号、（１９９６）０４２３号《儋州市个人建房建设工程规划临时许可证》，同意王某甲、王某乙建房。据此，王某乙建起占地面积为５９平方米的钢筋混合结构平顶房，王某甲打下地基。１９９８年１２月２５日，儋州市土地管理局与跃进公司签订《国有土地使用权出让合同书》，将位于中兴大道金山综合楼后面的６６６．６６６平方米土地出让给跃进公司，上述土地包括了王某甲的宅基地和王某乙的部分宅基地。１９９９年１月８日，儋州市人民政府给跃进公司颁发了儋国用（那大）字第１７１５１号国有土地使用证（以下简称１７１５１号国有土地使用证）。此后，跃进公司在王某甲的宅基地和王某乙的部分宅基地上建起建筑物，遂引起土地争议。２００４年２月２５日，王某甲、王某乙提起行政诉讼，请求撤销儋州市人民政府给跃进公司颁发的１７１５１号国有土地使用证。同年９月６日，海南省高级人民法院作出（２００４）琼行终字第９１号行政判决（以下简称９１号判决），驳回上诉，维持原判，即撤销儋州市人民政府给跃进公司颁发的１７１５１号国有土地使用证，由儋州市人民政府对争议的宅基地重新作出处理。２００４年９月２４日，王某甲、王某乙向法院申请执行，法院分别于２００４年１０月９日、２００５年２月２５日向儋州市人民政府送达了（２００４）海南执字第７５号《履行通知书》、（２００４）海南执字第７５－１号《限期履行通知书》。２００５年５月３１日，儋州市人民政府作出４１号《处理决定》，内容是：一、注销１７１５１号国有土地使用证；二、双方争议的宅基地属国有土地；三、双方争议的宅基地面积为８５．５平方米和１１４平方米使用权归王某甲、王某乙享有。跃进公司不服，向海南省人民政府申请行政复议。２００５年９月９日，海南省人民政府作出琼府复决字（２００５）第１１１号《行政复议决定书》，维持４１号《处理决定》。跃进公司仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销４１号《处理决定》。
原审认为，儋州市人民政府作出（２００５）４１号《处理决定》，依据是法院生效判决。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定＂生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据＂。因此，该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。遂判决维持４１号《处理决定》。
上诉人跃进公司上诉称，一、政府作出４１号《处理决定》，注销原颁发给上诉人的１７１５１号国有土地使用证，没有按照法定程序进行，即没有听证、没有到实地进行走界确认、没有给当事人申辩的权利，原审认定４１号《处理决定》程序合法错误。二、争议地在１９９２－１９９３年政府建设中兴大道时已被依法征用，这是不可辩驳的事实，政府在原审法院开庭时及应诉文书中已经予以承认。上诉人以出让的方式取得争议地使用权，且出让金已付清，上诉人对争议地应当享有合法使用权。原审第三人已出嫁，户口已迁出，是非农业户口，没有资格回原单位申请宅基地使用，且原审第三人申请宅基地的时间是１９９５年，依照原土地管理法规定，取得宅基地必须经过镇政府批准，然而本案原审第三人并未经过镇政府批准。即使争议地没有经过政府征用，政府为何某出让给上诉人使用如果争议地是安排给农民使用，为何某民还要交纳占地款，且交纳占地款的时间为１９９９年１月发生在政府将争议地出让给上诉人之后。对上述事实，原审判决没有调查落实，借生效判决错误认定的事实，判决维持４１号《处理决定》，属认定事实不清。三、本案应适用颁证行为合法与否的依据，不应适用调整土地性质的依据，原审法院适用《土地管理法》第十六条第一款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条来处理，属于适用法律错误。故请求撤销原审判决，撤销４１号《处理决定》。
被上诉人儋州市人民政府答辩称，被上诉人作出被诉具体行政行为依据是９１号判决，行为合法，请求驳回跃进公司的上诉，维持原判。
原审第三人王某甲、王某乙述称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，当事人各方仍以原审中提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的举证、质证意见。经庭审查明，原审作出认定的事实清楚，当事人各方均无异议，本院予以确认。另查明，９１号判决认定的事实与原审认定的事实以及４１号处理决定认定的事实基本相同。９１号判决认为，１９９２年３月１９日原儋县政府儋府（１９９２）５号《关于开发建设那大中心大道有关问题的通告》，是对那大中心大道按照＂五统一＂即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的原则进行规划建设，并没有说明该开发区域内的土地归属问题。争议地原属于那恁村X村民小组集体所有，经有关部门批准，同意王某甲、王某乙在其地上建房，并颁发了《儋州市个人建房建设工程规划临时许可证》。儋州市人民政府在没有完善征地手续的情况下，就将该地出让给跃进公司，且在给跃进公司颁发土地证时，也未按照法定程序履行地籍调查和公告征询异议，属违反法定程序。遂判决撤销１７１５１号国有土地使用证，由儋州市人民政府对争议的宅基地重新作出处理。
本院认为，当事人各方争议的关键问题在于儋州市人民政府作出４１号《处理决定》认定事实是否全面清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。４１号《处理决定》所认定的事实是根据９１号判决，对这部分事实的认定正确。９１号判决撤销了１７１５１号国有土地使用证，儋州市人民政府依此作出４１号《处理决定》第一项即注销１７１５１号国有土地使用证，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。但儋州市人民政府作出４１号《处理决定》第二项、第三项即双方争议的宅基地属国有土地、双方争议的宅基地面积为８５．５平方米和１１４平方米使用权归王某甲和王某乙享有，属认定事实不清，适用法律错误，程序违法。首先，４１号《处理决定》第二项、第三项实质上是对争议地的所有权和使用权作出的确权处理决定，儋州市人民政府没有按照法定程序进行地籍调查，也没有公告征询异议，就直接作出４１号《处理决定》，上诉人跃进公司主张儋州市人民政府作出４１号《处理决定》程序违法，理由成立，本院予以支持。被上诉人儋州市人民政府答辩认为其作出４１号《处理决定》是依据９１号判决，但９１号判决并没有明确争议地的权属，只是要求政府对争议地重新作出处理，政府在重新作出处理时仍然应当按照法定程序进行，故其答辩理由不能成立。其次，争议地原属那恁村X村民小组农民集体所有，根据９１号判决等现有证据，尚不能证明争议地已转化为国有土地，也不能证明争议地的所有权和使用权归属，而儋州市人民政府在没有重新补充证据或进一步完善征地手续的情况下，作出４１号《处理决定》，在注销１７１５１号国有土地使用证的同时，确认双方争议的宅基地属国有土地，使用权归王某甲、王某乙，缺乏事实依据。再次，根据１９８８年１２月２９日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：＂城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级以上人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。＂第四十六条规定：＂城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还占用的土地，限期拆除或者没收非法占用的土地上新建的房屋。＂王某甲、王某乙申请争议地作为宅基地建房使用的时间是１９９５年，接受申请的是那恁村X村民小组，争议地在没有转化为国有土地之前，如果不能证明王某甲、王某乙作为城镇非农业户口居民申请宅基地已经获得县级以上人民政府批准，依据法律规定，王某甲、王某乙应当退还其占用的土地。综上，４１号《处理决定》第二项、第三项内容违法，应予撤销，由儋州市人民政府根据《海南省确定土地权属若干规定》，对争议地的所有权和使用权重新作出处理。原审对４１号《处理决定》予以维持，属认定事实不全面，导致适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第４５号行政判决；
二、维持儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１号《关于王某甲、王某乙与洋浦跃进实业发展有限公司的宅基地权属纠纷的处理决定》第一项；
三、撤销儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１号《关于王某甲、王某乙与洋浦跃进实业发展有限公司的宅基地权属纠纷的处理决定》第二项、第三项；
四、由儋州市人民政府对争议地重新作出处理。
本案一审、二审案件受理费共计人民币２００元，由儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员王某
二ОО六年十一月二十二日
书记员赵道远
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