子兴地产发展有限公司与佛山市国土资源局顺德分局土地行政许可、批复并请求行政赔偿案

时间：2006-10-31 当事人: 法官: 文号:（2006）佛中法行终字第107号

广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

（2006）佛中法行终字第X号

上诉人（原审原告）：子兴地产发展有限公司。地址：香港康怡花园Q座X室。

法定代表人：麦某某，董事长。

被上诉人（原审被告）：佛山市国土资源局顺德分局。地址：佛山市顺德区X街X路行政服务中心西座。

法定代表人：简某某，局长。

委托代理人：刘某某，佛山市国土资源局顺德分局工作人员。

委托代理人：马学平，广东深鹏律师事务所律师。

原审第三人：佛山市顺德区X镇建设开发总公司。地址：佛山市顺德区X街X路X号。

法定代表人：何某某，总经理。

委托代理人：饶熠，广东中信顺成律师事务所律师。

委托代理人：尹晓晴，广东中信顺成律师事务所律师助理。

原审第三人：佛山市顺德区容桂土地发展中心。地址：佛山市顺德区X街X路X号。

法定代表人：何某某，总经理。

委托代理人：饶熠，广东中信顺成律师事务所律师。

委托代理人：尹晓晴，广东中信顺成律师事务所律师助理。

原审第三人：顺德东南亚地产发展有限公司。地址：佛山市顺德区X街道顺风岛。

法定代表人：麦某某，董事长。

原审第三人：东南亚地产发展公司。地址：香港九龙旺角砵兰街X-X号。

上诉人子兴地产发展有限公司因诉佛山市国土资源局顺德分局土地行政许可、批复并请求行政赔偿一案，不服佛山市顺德区人民法院（2004）顺法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明的事实：1992年1月18日，原顺德县X镇建设开发总公司与东南亚地产发展公司签订《合资建桥开发横石沙岛总协议书》，成立顺德东南亚地产发展公司（该公司至今无办理工商登记），合资建桥开发横石沙岛（又名“顺风岛”），并于1992年1月20日在顺德县公证处办理了公证。投资总额为8000万美元，注册资本为1000万美元。原则上由东南亚地产发展公司全部带入资金，顺德县X镇建设开发总公司以软件投资，将现行公司的办公设备、行政人员、财务人员、业务人员，义务投入本公司的办公工作，处理一切财务运作，银行业务及海关工作、政府文件及手续报批。东南亚地产发展公司占股份的权益80％，顺德县X镇建设开发总公司占股份的权益20％。土地购置原则上按东南亚地产发展公司在91年12月21日与县政府商议的条款。1992年5月2日和7日，顺德东南亚地产发展公司分别与坚力有限公司、自由投资有限公司签订《内部订购商品楼、别墅合同书》，该两份合同书先后于1992年5月4日和7日在顺德县公证处办理了公证，合同约定坚力有限公司向顺德东南亚地产发展公司认购在横石沙岛的高层单元X户、独立式花园别墅A型10座，总值人民币约（略）元，独立式花园别墅于1992年底、高层单元于1993年底交付使用。自由投资有限公司向顺德东南亚地产发展公司认购在横石沙岛的高层单元X户，总值人民币约（略）元，1993年底交付使用。1992年8月6日，原顺德市规划国土局与顺德东南亚地产发展公司签订《顺德市国有土地使用权出让合同书》，将顺德市X镇横石沙岛（略）国有土地出让给顺德东南亚地产发展公司。1992年8月20日，被告根据1988年11月22日国家土地管理局发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第五条规定，将顺德市X镇横石沙岛（略）土地颁发了顺许（92）字第X号《用地许可证》给顺德东南亚地产发展公司。1992年10月29日，顺德市规划国土局将顺德市X镇横石沙岛（略）土地核发了佛顺地证（92）X号《建设用地规划许可证》给顺德东南亚地产发展公司。1992年11月20日，广东省国土厅作出粤地政[1992]X号《关于顺德市规划国土局出让土地给容奇镇城镇建设开发公司的批复》，同意顺德市规划国土局将横石沙岛国有土地（略）.8M2出让给容奇城镇建设开发公司作为与香港东南亚地产公司合作联营的顺德东南亚地产发展公司建设顺风岛别墅区用地。1992年12月3日，被告根据广东省国土厅粤地政[1992]X号《关于顺德市规划国土局出让土地给容奇镇城镇建设开发公司的批复》作出顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》，同意将顺德市X镇横石沙岛国有土地（略）.8M2出让给顺德东南亚地产发展公司。1992年12月15日，顺德东南亚地产发展公司与顺德市交通建设指挥部签订《兴建德胜大桥协议书》。

1993年1月8日顺德市X镇建设开发总公司与子兴地产发展有限公司签订《合资建桥开发横石沙岛总协议书》，成立顺德东南亚地产发展公司（该公司至今无办理工商登记），合资建桥开发横石沙岛（又名“顺风岛”），并于1993年1月10日在顺德市公证处办理了公证。投资总额为8000万美元，注册资本为1000万美元。原则上由子兴地产发展有限公司全部带入资金，顺德市X镇建设开发总公司以软件投资，将现行公司的办公设备、行政人员、财务人员、业务人员，义务投入本公司的办公工作，处理一切财务运作，银行业务及海关工作、政府文件及手续报批，以上人员都不在本公司领取薪金及待遇。子兴地产发展有限公司占股份的权益80％，顺德市X镇建设开发总公司占股份的权益20％。土地购置原则上按子兴地产发展有限公司在91年12月21日与县政府商议的条款。1993年1月15日，顺德市X镇建设开发总公司与子兴地产发展有限公司成立的顺德东南亚地产发展公司使用顺德县X镇建设开发总公司与东南亚地产发展公司成立的顺德东南亚地产发展公司于1992年5月2日和7日与坚力有限公司、自由投资有限公司签订《内部订购商品楼、别墅合同书》和1992年12月15日与顺德市交通建设指挥部签订《兴建德胜大桥协议书》的同一枚公章向顺德市政府发函，并承认顺德市X镇建设开发总公司与子兴地产发展有限公司成立的顺德东南亚地产发展公司自1992年1月18日成立。

1993年3月8日，顺德市X镇建设开发总公司与子兴地产发展有限公司签订《合资经营顺德东南亚地产发展有限公司合同》，成立顺德东南亚地产发展有限公司，投资建桥开发横石沙岛。投资为2950万美元，注册资本为2950万美元。其中顺德市X镇建设开发总公司出资590万美元，占注册资本的20％；子兴地产发展有限公司出资2360万美元，占注册资本的80％。顺德市X镇建设开发总公司以（略）土地使用权折价590万美元，子兴地产发展有限公司现汇2360万美元；其中进口设备700万美元，建筑工程费用1660万美元。1993年3月15日，顺德市人民政府将顺德市X镇横石沙岛（略）土地颁发了顺府国用（93）字第（略）-（略）号《国有土地使用证》给顺德市X镇建设开发总公司，批准使用期限由1992年8月至2062年7月。1993年3月18日，顺德东南亚地产发展有限公司作出《有关横石沙岛改名为顺风岛的决定》，决定把原来地名“横石沙岛”正式命名为“顺风岛”，以后一并上报及文件均以顺风岛为准，并自认本公司组建于1992年1月8日。1993年4月2日广东省人民政府作出外经贸顺合资证字[1993]X号《中华人民共和国外商投资企业批准证书》，批准顺德东南亚地产发展有限公司成立。1993年4月6日国家工商行政管理局作出工商企合粤禅字第（略）号《中华人民共和国企业法人营业执照》，核准顺德东南亚地产发展有限公司登记注册。1993年4月7日，顺德东南亚地产发展有限公司向顺德市规划国土局提交关于变更土地权属的申请报告，申请原权属顺德市X镇建设开发总公司的横石沙岛土地使用权变更到顺德东南亚地产发展有限公司名下。1993年4月8日，顺德市人民政府将顺德市X镇横石沙岛（略）土地颁发了顺府国用（93）字第（略）-（略）号《国有土地使用证》给顺德东南亚地产发展有限公司，批准使用期限由1992年8月至2062年7月。

1995年7月6日，广东省佛山市中级人民法院根据香港坚力有限公司提出的财产保全申请，作出（1995）佛中法房初字第X号《民事裁定书》，裁定冻结顺德东南亚地产发展公司在银行的存款（略）.99元港币或相应价值的人民币。1995年10月30日，佛山市中级人民法院作出（1995）佛中法房初字第X号《民事调解书》，认定顺德东南亚地产发展有限公司与自由投资有限公司于1992年5月7日签订《内部订购商品楼、别墅合同书》，合同约定自由投资有限公司向顺德东南亚地产发展有限公司认购在横石沙岛的高层单元X户，总值人民币约（略）元，1993年底交付使用。自由投资有限公司依约于1992年5月8日和6月1日向顺德东南亚地产发展有限公司分别支付了定金、购房款合计人民币（略）元。1993年9月8日，顺德东南亚地产发展有限公司因无法如期向自由投资有限公司交付楼房，便向自由投资有限公司致函表示要对对方所签的合同作有价补偿的收购，并定于1993年12月底前返还预付款及支付相当于预付款70%作为有价补偿收购款额，但原告到期仍未履行退还款项和承诺的补偿。经佛山市中级人民法院主持调解，双方达成协议，顺德东南亚地产发展有限公司自愿退还给自由投资有限公司购房款人民币（略）元及其利息（略）元。1999年3月8日，湖南省高级人民法院作出（1996）湘民初字第X号《民事判决书》，认定湖南通利房地产开发有限公司与顺德东南亚地产发展有限公司于1992年5月5日和1993年12月21日签订《内部优惠价认购房产协议书》、《售楼合同》后，湖南通利房地产开发有限公司依约支付了购房款，因顺德东南亚地产发展有限公司履行不能，双方协商取消购房合同，顺德东南亚地产发展有限公司于1995年10月28日向湖南通利房地产开发有限公司发出两份函件，确认欠湖南通利房地产开发有限公司1080.30万元和2989.59万元，并承诺按月利率14‰计息，湖南通利房地产开发有限公司同意取消合同和偿还欠款方案，该购房合同转变成了还款协议，经过湖南通利房地产开发有限公司、顺德东南亚地产发展有限公司和该案第三人湖南省包装总公司三方的财务清算，顺德东南亚地产发展有限公司于1998年向湖南通利房地产开发有限公司发出两次电传，确认顺德东南亚地产发展有限公司收到湖南通利房地产开发有限公司资金1215.3万元，收到第三人湖南省包装总公司的资金2989.6万元，两项共计4204.9万元。判决顺德东南亚地产发展有限公司偿还湖南通利房地产开发有限公司欠款1204.9万元，按月利率14‰支付从1992年6月1日起至全部偿还欠款之日止的利息。偿还第三人湖南省包装总公司欠款合共3000万元，按月利息14‰支付从1992年5月1日起至全部偿还欠款之日止的利息；并由湖南通利房地产开发有限公司负连带清偿责任。2000年3月，顺德市德胜开发建设公司在广东省深圳市的广东省拍卖业事务有限公司通过拍卖，以1.（略）亿元竞得顺德市X镇横石沙岛（略）土地使用权及附属物。后顺德市德胜开发建设公司根据顺德市X镇人民政府的指令，将上述土地转到佛山市顺德区容桂土地发展中心名下。2003年3月24日，佛山市顺德区人民政府将上述土地颁发了顺府国用（1992）第（略）号《国有土地使用证》给佛山市顺德区容桂土地发展中心。

原告在庭审中陈述顺德东南亚地产发展公司于1992年12月30日向原告借款时将顺许（92）字第X号《用地许可证》作为抵押物，原告从这时起已经知道被告作出顺许（92）字第X号《用地许可证》。

2004年6月18日，佛山市顺德区规划国土局改为佛山市顺德区国土资源局，同年12月31日改为佛山市国土资源局顺德分局，其国土资源行政管理职能划入被告行使。

顺德县X镇建设开发总公司于1992年8月28日经核准变更企业名称为顺德市X镇建设开发总公司，顺德市X镇建设开发总公司于2003年4月18日经核准变更企业名称为佛山市顺德区X镇建设开发总公司。

原审认为，根据1988年11月22日国家土地管理局发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第五条第四项和1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款的规定，被告作为县级人民政府的土地管理部门，有权核发建设用地许可证和就有关土地管理事项作出批复。本案中，顺德东南亚地产发展公司是一间未经工商登记注册、不具有民事主体资格的公司，广东省国土厅作出的粤地政[1992]X号《关于顺德市规划国土局出让土地给容奇镇城镇建设开发公司的批复》，是同意顺德市规划国土局将横石沙岛国有土地（略）.8M2出让给容奇镇城镇建设开发公司作为与香港东南亚地产公司合作联营的顺德东南亚地产发展公司建设顺风岛别墅区用地，但被告在未经上级政府部门批准的情况下，没有按照该批复将上述土地同意出让给容奇镇城镇建设开发公司，而是作出批复同意将上述土地出让给未经工商登记注册、不具有民事主体资格的顺德东南亚地产发展公司，缺乏事实依据，依法应予撤销。被告辩称其作出《关于同意出让土地的批复》合法的理由不成立，应不予采纳。被告辩称其作出的《关于同意出让土地的批复》是转发广东省国土厅的一个通知，不是具体行政行为，不具有可诉性的理由不充分，应不予采纳。因为被告是在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的顺德东南亚地产发展公司，就特定的具体事项，作出的有关顺德东南亚地产发展公司权利义务的单方行为。因此，被告作出的《关于同意出让土地的批复》是一个具体行政行为，具有可诉性。原告在2002年6月到有关部门了解情况时才知道被告作出《关于同意出让土地的批复》，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告于2003年12月5日向本院起诉，并未超过行政诉讼的起诉期限。因此，第三人佛山市顺德区X镇建设开发总公司述称原告起诉已超过了法定的起诉期限，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。

1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。被告在1992年8月6日与顺德东南亚地产发展公司签订的《顺德市国有土地使用权出让合同书》，是平等民事主体之间就土地出让所签订的民事合同，被告签订该合同的行为与其行使行政职权无关，对顺德东南亚地产发展公司的权益不产生实际影响。因此，被告签订该合同的行为不是具体行政行为，属于民事行为，原告起诉该合同不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。在庭审中，原告陈述1992年12月30日顺德东南亚地产发展公司向原告借款时将顺许（92）字第X号《用地许可证》用作抵押，明确承认其从这时起已经知道被告作出顺许（92）字第X号《用地许可证》。根据上述规定，原告不服因被告作出的顺许（92）字第X号《用地许可证》而向人民法院提起行政诉讼，应在1994年12月30日前提出。但原告在2003年12月5日才向法院提起行政诉讼，原告的起诉已超过行政诉讼的起诉期限，且无正当理由，依法应驳回起诉。

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定：“原告对在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任”。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。在本案中，原告未能对被诉具体行政行为造成损害的事实提供有效的证据。另原告提供的1992年1月18日顺德县X镇建设开发总公司与东南亚地产发展公司签订的《合资建桥开发横石沙岛总协议书》、1993年1月8日顺德市X镇建设开发总公司与子兴地产发展有限公司签订的《合资建桥开发横石沙岛总协议书》、1993年1月15日顺德东南亚地产发展公司给顺德市政府的函、1992年5月2日和7日顺德东南亚地产发展公司与坚力有限公司、自由投资有限公司签订的《内部订购商品楼、别墅合同书》、1992年12月15日顺德东南亚地产发展公司与顺德市交通建设指挥部签订《兴建德胜大桥协议书》，以及原告明确表示其所投资的款项在立项前是投入到顺德东南亚地产发展公司，立项后是投入到顺德东南亚地产发展有限公司的陈述，可以证实原告和东南亚地产发展公司于1991年12月21日均已就横石沙岛土地购置与顺德县政府进行过协商，原告实际上在1992年1月18日已经参与了顺德市X镇横石沙岛的建桥开发。而原告与顺德市X镇建设开发总公司成立的顺德东南亚地产发展公司自认其于1992年1月18日成立，并使用东南亚地产发展公司与顺德县X镇建设开发总公司于1992年1月18日成立的顺德东南亚地产发展公司的公章对外包括顺德市政府发送函件，可视为原告与顺德市X镇建设开发总公司于1993年1月8日成立的顺德东南亚地产发展公司承接了东南亚地产发展公司与顺德县X镇建设开发总公司于1992年1月18日成立的顺德东南亚地产发展公司的权利义务。而原告与顺德市X镇建设开发总公司成立的顺德东南亚地产发展公司是顺德东南亚地产发展有限公司的前身，其权利义务应由顺德东南亚地产发展有限公司承接。顺德东南亚地产发展有限公司承接了原告与顺德市X镇建设开发总公司成立的顺德东南亚地产发展公司的权利义务，也即是承接了东南亚地产发展公司与顺德县X镇建设开发总公司成立的顺德东南亚地产发展公司的权利义务。其次，原、被告提供的1993年4月8日顺德市人民政府颁发给顺德东南亚地产发展有限公司顺府国用（93）字第（略）-（略）号《国有土地使用证》和原告在庭审中承认于1992年12月30日已知道被告作出顺许（92）字第X号《用地许可证》的事实，可以证明顺德市人民政府批准顺德东南亚地产发展有限公司使用横石沙岛国有土地的开始时间为1992年8月，与顺德市规划国土局将横石沙岛国有土地出让给顺德东南亚地产发展公司的时间1992年8月相同，原告应当知道顺德市规划国土局在1992年8月将横石沙岛国有土地出让给顺德东南亚地产发展公司，而顺德东南亚地产发展有限公司至今对土地使用期限无提出任何某议，并一直使用该《国有土地使用证》对横石沙岛进行建设、开发，可认定顺德东南亚地产发展有限公司承接了顺德县X镇建设开发总公司与东南亚地产发展公司成立的顺德东南亚地产发展公司的权利。再次，被告提供的广东省佛山市中级人民法院（1997）佛中法执字第152-X号民事裁定书、湖南省高级人民法院（1996）湘民初字第X号民事判决书、（1999）湘高法执字第11-X号民事裁定书、1998年10月21日顺德东南亚地产发展有限公司《关于重新启动“顺风岛”工程项目有关问题的汇报》和原告提供的1992年5月7日顺德东南亚地产发展公司与自由投资有限公司签订的《内部订购商品楼、别墅合同书》，可证明顺德东南亚地产发展有限公司对顺德东南亚地产发展公司拖欠湖南通利房地产开发有限公司、自由投资有限公司的款项予以确认，并承担偿还责任，顺德东南亚地产发展有限公司承接了顺德县X镇建设开发总公司与东南亚地产发展公司成立的顺德东南亚地产发展公司的债务。综上，顺德东南亚地产发展有限公司已承接了顺德东南亚地产发展公司的权利义务，被告作出批复同意将顺德市X镇横石沙岛的国有土地使用权出让给顺德东南亚地产发展公司，不存在一地二卖，虽然被告作出顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》的具体行政行为违法，但尚未对顺德东南亚地产发展有限公司的合法权益造成损害，也未对原告合法权益造成损害，原告的经济损失并非被告作出的具体行政行为造成，因此，原告请求判令被告赔偿本金人民币（略）.99元及其利息损失的理由不充分，缺乏事实和法律依据，应不予支持。本案经佛山市顺德区人民法院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第》五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认被告作出的顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》违法；驳回原告的第1、2、4项诉讼请求。案件诉讼费100元由原、被告各承担50元。

上诉人子兴地产发展有限公司不服原判，提起上诉称：原审法院对本案的事实认定不清，采信证据不当导致判决错误，请二审法院撤销原审判决第二项，维护上诉人的合法权益。

被上诉人佛山市国土资源局顺德分局答辩称：从以下事实足以确认上诉人拥有股份的顺德东南亚地产发展有限公司的前身就是顺德东南亚地产发展公司，并承接了其权利义务：1、上诉人承认其与顺德市X镇建设开发总公司于1993年1月8日成立的顺德东南亚地产发展公司在1993年1月15日发给顺德市政府的函中所盖的公章，就是东南亚地产发展公司与顺德县X镇建设开发总公司于1992年1月18日成立的顺德东南亚地产发展公司在1992年5月2日和7日与坚力有限公司、自由投资有限公司签订《内部订购商品楼、别墅合同书》以及1992年12月15日与顺德市交通建设指挥部签订《兴建德胜大桥协议书》时所使用的公章。2、上诉人明确表示其所投资的款项在立项前是投入到顺德东南亚地产发展公司，立项后是投入到顺德东南亚地产发展有限公司。3、上诉人承认于1992年12月30日知道原顺德市规划国土局向顺德东南亚地产发展公司发出的顺许（92）字第X号《用地许可证》，顺德东南亚地产发展有限公司一直使用该土地进行建设。4、从来没有任何某位和个人对顺德东南亚地产发展有限公司拥有的土地使用权提出过异议。其权利没有瑕疵，不存在“一地二卖”。5、顺德东南亚地产发展公司将售楼花所得款项转给了上诉人。6、顺德东南亚地产发展有限公司对顺德东南亚地产发展公司拖欠的售楼款予以确认并承担偿还责任。另外，上诉人的所谓的经济损失与被上诉人的具体行政行为无关。顺德东南亚地产发展公司以及后来承接其权利义务的顺德东南亚地产发展有限公司在开发顺风岛的过程中，由于资金不足和市场环境的变化，导致投资失败，其土地使用权被法院强制拍卖已清偿债务。1998年10月21日，顺德东南亚地产发展有限公司在《关于重新启动“顺风岛”工程项目有关问题的汇报》中客观真实地说明了导致投资失败的原因。上诉人对本局提起诉讼要求行政赔偿没有事实和法律依据，目的是希望通过诉讼向政府转嫁其所谓的经济损失。原审判决正确，请二审法院予以维持。

本案原审第三人在二审期间均未提出答辩。

经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。

本院认为，本案中，上诉人子兴地产发展有限公司认为被上诉人佛山市国土资源局顺德分局于1992年8月6日与顺德东南亚地产发展公司签订的《顺德市国有土地使用权出让合同书》、1992年8月20日颁发给顺德东南亚地产发展公司的顺许（92）字第X号《用地许可证》、以及1992年12月3日颁发给顺德东南亚地产发展公司的顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》违法而提起诉讼，并要求被上诉人承担因上述行为违法而对其造成的经济损失。

首先，关于被上诉人于1992年8月6日与顺德东南亚地产发展公司签订的《顺德市国有土地使用权出让合同书》是否违法的问题。根据国务院1990年颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。从上述规定可以看出，国土部门代表国家以土地所有者的身份与土地使用人签订土地出让合同，是国家实现对土地行政管理的一种方式，虽然土地出让合同遵循平等、自愿、有偿的原则，但其以实现公共利益和行政管理需要为目的，且双方当事人权利义务的约定有别于民事合同，土地出让合同属于行政合同范畴，是可诉的具体行政行为。本案中，被上诉人签订土地出让合同的对象即顺德东南亚地产发展公司是未经工商登记注册的虚拟单位，不具有签订土地出让合同的法律主体资格。同时，广东省国土厅同意被上诉人出让涉案土地的粤地政[1992]X号批复是在1992年11月20日作出的，且出让对象是顺德市X镇建设开发总公司，但被上诉人在1992年8月6日就与顺德东南亚地产发展公司签订了土地出让合同。因此，该土地出让合同没有事实和法律依据，应予确认违法。原审判决认定该土地出让合同不属于行政诉讼受案范围是错误的，本院予以纠正。

其次，关于被上诉人于1992年8月20日颁发给顺德东南亚地产发展公司的顺许（92）字第X号《用地许可证》是否违法的问题。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。从上诉人在一审庭审中的陈述以及顺德东南亚地产发展公司1992年12月30日出具的借据可以证实，上诉人在1992年就知道了被上诉人作出的顺许（92）字第X号《用地许可证》，但上诉人在2003年才提起对该《用地许可证》的起诉，超过了法定起诉期限。原审判决驳回上诉人对该《用地许可证》的起诉是正确的，本院予以支持。

第三，关于被上诉人于1992年12月3日颁发给顺德东南亚地产发展公司的顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》是否违法的问题。如前所述，顺德东南亚地产发展公司是未经工商登记注册的虚拟单位，不具有受让土地使用权的法律主体资格。同时，广东省国土厅粤地政[1992]X号批复中规定的土地出让对象是顺德市X镇建设开发总公司，因此，被上诉人对顺德东南亚地产发展公司发出顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》没有事实和法律依据，原审判决确认该批复违法是正确的，本院予以支持。

最后，关于被上诉人1992年8月6日与顺德东南亚地产发展公司违法签订的《顺德市国有土地使用权出让合同书》和1992年12月3日违法发出的顺国征用（1992）X号《关于同意出让土地的批复》是否导致上诉人经济损失的问题。由于顺德东南亚地产发展公司是未经工商登记的虚拟单位，并不具有民事法律主体资格；不可能实际拥有涉案土地的合法权益。因此上诉人违法作出的上述两个行政行为，不可能导致虚拟的公司造成损失。同时，被上诉人于1993年4月8日给上诉人作为股东的顺德东南亚地产发展有限公司颁发的合法有效的顺府国用（93）字第（略）、（略）号《国有土地使用证》，该公司取得了涉案土地的合法权益，且该公司在涉案土地的开发建设过程中，其土地使用权的行使并未受到任何某他单位和个人的异议。上诉人认为由于被上诉人的违法行为，顺德东南亚地产发展公司在上述土地上进行了开发活动，并导致了上诉人作为股东的顺德东南亚地产发展有限公司被起诉，最终土地使用权被法院强制拍卖。顺德东南亚地产发展公司能在上述土地上进行开发和楼花销售活动，在客观上与被上诉人的违法行政行为有关，但是法院判令上诉人作为股东的顺德东南亚地产发展有限公司承担顺德东南亚地产发展公司在该土地上的开发活动所导致的债务，是因为法院的民事判决在事实上认定顺德东南亚地产发展有限公司承接了顺德东南亚地产发展公司权利义务，并非因为顺德东南亚地产发展有限公司拥有顺德东南亚地产发展公司开发过的土地的使用权所致。因此，上诉人作为股东的顺德东南亚地产发展有限公司的土地使用权被法院强制拍卖，并非被上诉人的违法行为所导致。另外，上诉人在涉案土地上的整个投资开发活动不成功，还与资金不足和政策及市场环境的变化有关。上诉人把其在该开发项目上的投资损失，并归结于被上诉人的违法行为所致，缺乏事实依据和因果关系。原审判决驳回上诉人的赔偿请求是正确的，本院予以支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：

一、维持佛山市顺德区人民法院（2004）顺法行初字第X号行政判决第一项；

二、撤销佛山市顺德区人民法院（2004）顺法行初字第X号行政判决第二项；

三、确认被上诉人1992年8月6日与顺德东南亚地产发展公司签订的《顺德市国有土地使用权出让合同书》违法；

四、驳回上诉人其他诉讼请求。

本案二审诉讼费100元由上诉人、被上诉人各承担50元。

本判决为终审判决。

审判长谢少清

审判员杨小芸

代理审判员周刚

二○○六年十月三十一日

书记员潘华容