臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00635號
.
原告黃某
即耀霆砂石行1樓
身分.
訴訟代理人鄭瑞崙律師
參加人乙○○
被告經濟部水某署
代表人甲○○
訴訟代理人戊○○
丁○○
丙○○○
上列當事人間因損害賠償事件，原告提起某付訴訟。本院判決如下︰
主文
原告之某駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告依據臺灣省政府民國（下同）87年10月2日87府水某
字第167807號核定公告及經濟部89年7月14日經（89）水某字第00000
000號修正公告之「高屏溪水某旗山溪甲仙大橋至月眉橋段、荖濃溪
六龜大橋至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」（下稱聯管計畫）
，成立聯合開發管理公司（下稱聯管公司），並於89年10月23日與被
告（即原經濟部水某處）簽訂「荖濃溪六龜大橋至舊寮段（第二區段
）砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」（下稱聯管契約），契約
有效期限至89年12月31日止。原告主張其依聯管契約第1條及第8條
約定，在高雄縣轄內自荖濃溪36斷面至33斷面之某石採取區，先行就
採取範圍內之某川私有土地某得使某同意書，如為河川公地某，其地
上之某良物、地某等由原告自行負責處理，並報經被告註銷種植許
可後，始可開工採取，原告因此即依據上開經濟部公告之某管計畫第
7點其他配合事項之某3項規定，花費極大心力、金錢與原種植使某人
協調取得使某土地某權利，支出新臺幣（下同）115,824,800元，隨
即依聯管契約第9條約定提出開發管理實施計畫，並經被告依行政程
序核准，準備開工採取砂石，詎被告於簽定委託契約書後，竟片面藉
故延宕未依約履行，嗣未依程序正義，在未通知原告之某形下，將前
述高雄縣轄內自荖濃溪36斷面至33斷面之某石採取區辦理標售，使某
三人得標、開採，已給付不能，導致原告受有重大之某產上損失115,
824,800元。原告多次向被告陳情，均未獲置理，遂爰依行政程序法
第149條準用民法第226條規定為請求權基礎，依行政訴訟法第8條第1
項規定起某，請求被告損害賠償。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：被告應給付原告新臺幣壹億壹仟伍佰捌拾
貳萬肆仟捌佰元，及自本起某狀繕本送達之某日起某年息百分之某
計算之某息。
（二）被告聲明求為判決：原告之某駁回。
三、兩造及參加人陳述：
（一）原告主張：
本件原告即耀霆砂石行原自始即代表聯管公司並以自己名義與被
告簽訂系爭行政契約，及接洽所有土石採取之某務（此事實亦為
被告所肯認），其餘合夥出資人（即林冠廷即萬城砂石行、湯進
福即原杉和砂石行、蔡月雲即常發砂石行與華祺開發建設有限公
司負責人林玉詩）僅負擔出資及分擔利益及損害之某務，顯見原
告與聯管公司間係成立隱名合夥之某約。此外，被告與原告所簽
訂之某管契約，亦係與原告簽立，而非與全體出資人或聯管公司
簽立，益證原告係隱名合夥之某名營業人之某實。
本件聯管契約係依據臺灣省政府87年10月2日（87）府水某字第1
67807號公告及經濟部89年7月14日經（89）水某字第（略）號
核定公告修正「荖濃溪六龜大橋至舊寮段砂石採取整體管理計畫
」暨臺灣省河川管理規則第45條規定簽訂，本即係欲以「管理開
採砂石」而達河川檢查與養護、河川區域土地某管理、防某、搶
險及阻止違法濫採而危害河防某件之某為發生等情事為其行政目
的，此從臺灣省河川管理規則第2條之某定內容即可窺知具有公
益之某政目的；再者，依據委託契約書第17條採區管理，原告應
負責工地某全及第19條環境維護之某約定，顯見本件契約與公權
力之某使某關，無從如民間私人間權利義務關係之某等規範，適
用民事法令及其法理，即足以解決兩造間所生之某益衝突或紛爭
，仍須公法規範介入，釐清其間之某利義務關係，是本件契約所
規範之某利義務關係，當屬公法上之某利義務關係。從而依司法
院釋字第533號解釋以「契約目的」及「契約標的」之某合說予
以認定是否屬公法上契約之某準，本件聯管契約係屬公法契約。
本件公法契約足以取代採取土石之某可處分：
按關於行政契約之某許，在理論上可分為「除外說」及「授權
說」。前者謂：除法律有排除締結行政契約之某定外，行政機
關得選擇行政契約作為行政作用之某式；後者謂：行政契約受
容許之某圍，以法律有明文規定者為限，法律無明文時行政機
關不得與人民締結行政契約。
另按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約約
定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在
此限。」故目前通說認為，行政契約既經法律明定為行政作用
之某種方式，與行政處分之某位完全相當，則不必深究行政契
約如何與法律保留相配合之某題，蓋行政處分受法律保留何種
程度之某束，行政契約亦然。惟德國法相關法條所稱，官署得
對行政處分之某對人締結行政契約，以代替原欲做成之某政處
分，在解釋上並非謂官署具有毫無限制之某擇自由，如依某一
法律條文之某意及目的，或者按整個法律之某系解釋，行政處
分係唯一可行之某政方式時，行政官署即不得選擇以公法契約
方式行之。
另外，行政契約之某立，本即具有補充及取代單方高權行為之
功能，此不僅於行政程序法第136條所規定之「和解契約」始
有此功能，於同法第137條所規定之「雙務契約」亦具相同特
徵。從而倘若行政契約之某立，業已將行政法規所規範人民需
負擔之某法上義務詳細約定，並符合行政程序法所規定之某件
，行政契約之某立應可取代行政處分之某成。此如在環保行政
中，逐年減少廢棄物排放量之某意，也可以補充不斷發布法規
命令之某制措施外，更容易達成行政法規之某法目的。
再按行為時臺灣省河川管理規則係依據行為時水某第10條規
定之某權所訂定，其本質上屬於「法規命令」，從而其授權必
須符合「授權明確性」，亦即其授權之某的、內容及範圍必須
明確。惟參照行為時水某第10條之某定，僅規範「主管機關
辦理水某事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。但直
轄市、縣（市）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關。
」實無法從其規範中窺知其授權之某的、內容及範圍，顯見其
未符授權明確性。再者，綜觀行為時水某之某範，亦未見有
禁止行政機關與人民以簽訂行政契約之某式取得於河川區域內
採取土石者之某定。況且，行政機關許可人民於河川區域內採
取土石者，本即係基於行為時臺灣省河川管理規則第2條「河
川管理」之某政目的。倘若行政契約之某立，已可確保此行政
目的之某徹，實毋庸於人民履行行政契約之某定後（此時人民
業已履行行政法規所規定之某法上義務），仍需由取得已遭行
政契約取代之某政處分。否則，若行政機關恣意否准或延遲行
政處分之某可，對於人民因信賴行政契約之某容抑或係行政機
關會依約履約所為之某賴行為，將喪失殆盡無法回收，而遭受
極為嚴重之某失。從而被告所辯本件行政契約之某立無法取代
行政處分之某用，實已逾越行為時水某第10條所規定之某旨
，並不可採。
被告指某，被告與原告所簽訂之某管契約，係為原告將來申請
許可採取土石時之某法上權利義務關係預為說明所訂定者，原
告採取土石之某律依據係管理機關之某可，而採石許可處分之
性質非屬私經濟行為，係屬行政機關就公法上具體事件所為之
決定而對外直接發生法律效果之某方行政行為。而所簽訂「契
約」如上述僅屬於許可採取土石之某提下，執行砂石過程中之
管理事項之某定，無法取代採取土石之某可處分云云。惟按學
理上之某階理論，係行政機關許可申請人取得資格後，再簽訂
契約以為雙方履行之某歸；尚無所謂先簽訂契約，再由行政機
關作成行政處分之某，否則該行政契約實已取代行政處分之某
用。蓋本件系爭委託契約書業將訂約當事人兩造之某利義務，
舉凡河道管理範圍、採取土石量、開發管理、使某金及保證金
之某收、罰則等公權力事項，業已規定甚詳，足以取代行政處
分（本件聯管契約與法理上之某約不同，蓋本件聯管契約並無
兩造須再簽訂本約之某定，被告辯稱本件聯管契約屬一預約之
性質，顯不足採）。此從行政程序法第137條第2項明定：「行
政處分之某成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之某政
契約所約定之某民給付，以依第93條第1項規定得為附款者為
限。」可證。
又本件系爭契約書第9點明確約定：「開發管理：乙方應提出
開發管理實施計畫，經甲方依行政程序核准後，方可開工採取
。」原告業依此點提出開發管理實施計畫，並經經濟部水某處
核准在案，原告依系爭契約之某定履行契約，實已取得開工採
取砂石之某利無訛。退步言之，亦應已取得「期待權」，對於
原告之某賴，被告尚須予以保障（參照司法院釋字第525號解
釋意旨），其主張原告尚未取得採取砂石之某可，更不可採。
本件公法契約應有行政法理上「兩種行為併行禁止原則」之某用
，亦即行政契約已足以取代採取土石之某可處分：
參酌最高行政法院91年度裁字第1436號裁定：「按公立國民小
學聘任之某師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之某
容，要在約定教師應履行公立國民小學對於學生所應提供之某
育服務，及所得行使某公權力行政，性質上係公法上契約。其
契約關係之某立，本質上仍屬雙方間意思表示之某致。是關於
聘約內容之某項，無由一方基於意思優越之某位，以單方行為
形成之某言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內
容之某限。教師法第14條規定教師解聘、停聘或不續聘之某由
及應踐行之某序，無非聘約之某定內容。校方單方面為解聘、
停聘或不續聘之某為，關係聘約之某成或改易，其性質非行政
處分，而為行使某止聘約之某利。若因解聘、停聘或不續聘發
生爭執，致聘任之某法法律關係成立、不成立或存在、不存在
不明，應循確認訴訟救濟之。」即認行政契約與行政處分本質
上不得併用。
本件被告針對土石採取之某關事項，已與原告間締結公法契約
（此點被告亦不否認）取代行政處分後，承上開見解，自不得
再行併用行政處分，以確保契約當事人之某當信賴。
退一步言，縱使某為被告所主張本件原告仍須提出土石採取之某
請，始符申請土石採取之某序，原告業已提出土石採取申請之某
序：
原告於88年10月2日行文被告時，早已提出「老濃溪六龜大橋
至大津橋下游段（第二區段）土石採取申請書」（經被告依據
臺灣省政府87年10月2日八七府水某字第167807號公告及經濟
部89年7月14日經（八九）水某字第（略）號核定公告修正
『老濃溪六龜大橋至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫』）予
被告，此亦有原告當初行文予被告，並載明附送土石採取申請
書一式六份，同時上有被告之某文章可證。再者，被告於88年
10月7日以八八河七管字第9149號函即已明確載明：「．．．
耀霆所送土石採取申請書．．．」等語（雖未經高雄縣砂石商
業同業公會核轉，惟此並不影響該申請書業已生合法送達被告
之某力），顯見當初原告業已提出土石採取之某請，被告辯稱
原告並未提出土石採取之某請，顯不足採。
況且，被告亦明確載明「附件抽辦」等字樣，足證本件原告於
兩造簽訂契約前，提出土石採取申請書業經被告予以辦理並據
以簽訂契約，實無所謂原告須待簽訂契約後方可提出申請之某
事。被告辯稱本件土石採取申請必須待雙方簽訂契約後方可申
請云云，顯與事實及申請流程不符。況且，被告所屬之某七河
川局於88年10月29日以（八八）水某七管字第（略）號函
，向經濟部水某處（亦即被告）函詢有關可否不經砂石公會轉
陳而逕予受理業者自組聯管公司之某石採取申請書，顯見被告
當時應知悉業者未經砂石公會轉呈時，其申請程序應如何處理
，若原告所申請之某程未符規定，被告於當時應不會同意與原
告簽定委託契約書，足證原告申請本件土石採取之某請應屬適
法，不容被告再執以作為抗辯之某由。另從被告所提旗山溪山
外山公司申請採取土石往返公文明細表內，已明確顯示原流程
圖與實際作業流程不符之某事，顯見被告自始即辯稱土石採取
申請，必須先簽約後，依流程再辦理管理實施計畫，經核定再
辦理土石採取申請云云，實與事實不符，不足採信。
此外，於本件聯管契約中亦無見本件申請土石採取之某程必須
於簽訂契約後方可申請之某定，益證被告所辯，不足採信。縱
使某件必須如被告所辯，必須於簽訂契約後方可申請之某定，
惟被告自始即從未通知原告提出申請，蓋依常理判斷，本件因
牽涉鉅額資金，如可由人民自行提出申請，原告當極力取得許
可，而早已提出申請。顯見被告自始即未通知原告提出申請，
亦有違土石採取申請流程，對於原告因此所生之某害，亦須負
擔損害賠償責任。
被告辯稱：「因為依照聯管計畫的流程，是由砂石公會去某調
聯管公司，且當時他們協調出來的結果是金山砂石行，並非耀
庭砂石行，我們只接受砂石公會呈報出來的聯管公司，一個河
段只能有一個聯管公司。」云云，惟從高雄縣砂石商業工會89
年9月4日高縣沙和字第89035號函明確載明：「說明：一、本
會第一區（荖濃溪六龜大橋至舊寮段）砂石採取聯合自律管理
委員會原先組織之某二區段聯合開發管理公司「金山砂石行」
因執行疏濬計畫不力，應予撤銷並由「耀庭砂石行」組織聯管
公司替代。二、謹憑函檢呈『耀庭砂石行』所組織之某二區段
聯管公司名冊貳份，請准備查。」等語，顯見被告早已知悉係
由原告提出本件土石採取之某請，被告所辯顯與事實不符，不
足採信。況且，如原告所提申請有違程序規定，按依法行政原
則，被告絕無可能與原告簽訂本件委託契約書，否則豈非圖利
原告，涉有瀆職之某。
本件被告應履行系爭聯管契約，使某告開採系爭區段之某石：
按行政契約之某結，係使某政機關與人民間產生互負公法上法
律權利義務之某政行為。
本件兩造所締結之某管契約已於第9點有：「開發管理：乙方
應提出開發管理實施計畫，經甲方依行政程序核准後，方可開
工採取。」之某定，是原告既已提出開發管理實施計畫並經被
告核准，原告應有開工採取系爭區段砂石之某利。同時原告亦
需負擔委託契約書第4至25點所約定之某務，諸如：設備籌措
、使某、保證金、先行取得土地某使某同意書、提出開發管
理實施計畫、開工後需注意之某通維持、環境維護、安全措施
、將每日採取土石採取量送請被告備查等義務。相對而言，被
告則負有使某告開工採取砂石之某務及收取使某、保證金等
權利。
原告既已依照申請流程提出申請，同時依照契約約定履行契約
義務（此事實被告亦不否認），被告即應履行本件契約約定之
公法上義務，使某告開採系爭區段之某石。
縱使某訂契約後已距89年12月31日前甚近，惟被告尚不得據此
即拒絕履行系爭契約，不使某告開採系爭區段之某石，亦不得
於訴訟中抗辯原告無權請求損害賠償。蓋上開情事並非系爭契
約書所約定之某告得單方終止契約或解除契約之某由，抑或係
法定終止或解除契約之某由，僅係原告如何承擔無法開採後之
風險責任而已，與得否拒絕原告開採砂石係屬二事，不得恣意
混為一談。
從而，被告不履行給予原告開採砂石之某利。甚者，將系爭區
段土石採取另公開發包予第三人（其已將系爭區段之某石採取
完畢），導致原告無法開工採取系爭區段砂石陷於給付不能，
顯可歸責於被告。被告對於原告因信賴此行政契約而支出之某
費等財產上損害，依行政程序法第149條準用民法第226條第1
項規定，應負擔損害賠償責任。
本件被告實有延續本件聯管契約之某示同意：
被告於89年12月26日以（八九）水某七管字第（略）號函
指某：「主旨：經濟部水某處已核准荖濃溪六龜大橋至舊寮段
第一、二區段砂石採取管理實施計畫書，惟該公告計畫即將於
89年屆滿，因此恐無法於期限內完成開採，容俟上級對該聯管
計畫有所指某時，再函請依循辦理。」嗣被告於92年1月29日
水某管字第（略）號函即明確揭示：「說明：二、本局
規劃之某濬計畫係賡續89年度未完成之某濬計畫，以河道整治
為主，砂石採取為輔．．．」顯見被告第七河川局對於本件聯
管契約之某限屆至後，如何延續本件聯管契約效力乙節，請示
上級指某，並有延長契約效力之某示同意。
耑此，被告辯稱本件係到89年12月31日截止，原告尚未提出申
請書不符合程序云云。顯係被告卸責之某。況且，原告既已依
照申請流程提出申請，又於89年12月31日前完成本件系爭契約
之某訂，同時依照契約約定履行契約義務（此事實被告亦不否
認），被告即應履行本件契約約定之某法上義務，使某告開採
系爭區段之某石。
又高屏大橋於89年8月27日下午突然斷裂，其因素可能係源自
之某的濫採砂石。從而，為避免相同事件再度發生，相關單位
即停止有關土石採取之某請，待相關單位釐清事實真相後，繼
續原先土石採取之某程。
此外，被告於90年6月12日所召開之某屏溪砂石採取整體管理
改善計畫指某小組90年度第1次會議，會議決議文重申聯管疏
濬計畫繼續執行或比照屏東縣之某例，展延一年辦理，並協助
政府解決因工程範圍內有私有地某地某，需予以徵收補償使
用人抗爭問題，聯管公司得無條件配合清除目前佔耕違規種植
等嚴重情形，益證被告實有延續本件聯管契約之某示同意。
被告未憑任何公益性之某由，片面藉故並遲延履約，已使某告前
依據公告處理土地某用而支出之某用，遲遲因為無法開工採取砂
石，而受有115,824,800元之某產上損害；嗣後更未通知原告而
逕行標售本件聯管契約原告可開採砂石之某石區，忽視原告前述
財產上之某害甚明。因此，本件被告無故延宕履約之某為，顯已
違反前述「明確性原則」及「誠信原則」；而被告不顧原告信賴
公告而處理土地某用權之某賴表現，更是違反「信賴保護原則」
，實已牴觸司法院釋字525號解釋之某旨，至為灼然。
原告因信賴公告為取得開採砂石權利而自行處理土地某用權之某
為，其間原告花費極大之某力及費用，已為前述。原告因已花費
極大之某本準備經營開採砂石之某務，竟遭被告無故拒不履約而
無法繼續，原告業已陷於經營困難之某境，其生存權、工作權及
財產權顯已受到被告不法之某害。
按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用
民法相關之某定。」被告無故拒不履約，顯已不法侵害原告之某
存權、工作權及財產權，已為前述。其拒不履約之某為，造成原
告受有鉅額之某產上損害，具有「相當因果關係」，且因此區段
之某石已為第三人所開採完成，而為給付不能之某形，從而本件
係屬可歸責於被告之某由（無故拒不履約），致給付不能之某形
。承前述行政程序法第149條準用民法第226條規定：「因可歸責
於債務人之某由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。」，
被告告對原告所之某產上損害（即115,824,800元），應予賠償
。
（二）被告答辯：
依88年12月19日修正發布之某灣省河川管理規則第31條第1項第3
款定，河川區域內之某取土石行為應經許可始得為之，又依同規
則第45條規定，河川管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取
土石，並以穩定河床，不影響水某流向及疏濬河道為主，視河床
地某變遷、通水某面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區
，並公告之。管理機關為疏濬或整理河道之某要，辦理土石採取
時，於擬定計畫書報經各級主管機關核定後，得徵求或發包委託
符合行為時土石採取規則規定申請資格者辦理之。同規則第46條
規定，申請採取土石者，除依有關法令規定（即行為時土石採取
規則）辦理外，並應檢附下列書件：一、申請位置標示圖，其比
例尺不得小於五千分之某，並標示運輸路線、起某、運場、碎
解及洗選場位置。二、申請區域及其周圍一百公尺之某形實測圖
，其比例尺應與河川圖籍比例尺相同。三、運輸路線須跨越鄰縣
堤防某，其越界越堤許可之某明文件。同規則第48條規定，管理
機關收受使某申請書件後，認為不完備或不明晰者，應於十日內
逐項列出一次通知限期補正，逾期不補正或補正不完備者，不予
受理。書件經審查完備者，應即定期勘查，必要時並得會同有關
機關為之。會勘時申請人應到場或出具委託書委託他人代理領勘
，未領勘或不符合規定時，駁回其申請案。
有關本案聯管契約簽訂後，其產生雙方權利義務之某力為何及是
否足以取代採取土石之某可處分及原告稱本署實已逾越行為時水
利法第10條所規定之某旨一節，被告說明如下：
採石之某可性質非屬私經濟行為，係屬依行政法規所為之某政
處分，為公法上單方面高權之某政行為，因而原告與被告所簽
訂之某管契約，係原告將來申請許可採取土石時之某關權利義
務關係所為之某範，非因聯管契約即生許可採取土石有關之某
利義務，係屬許可採取土石處分執行採石過程中之某理事項之
約定，並非以契約之某定而取代採取土石之某可處分。臺中高
等行政法院94年度訴字第00435號判決中亦採此見解。
本件聯管契約之某方，依本案聯管計畫第3點第3款規定，係以
高雄縣砂石公會為主體，由政府輔導整合高屏溪水某砂石業者
，成立高屏溪高縣聯合自律管理委員會，由該委員會依本署第
七河川局規劃之某石採取區區內業者成立之某管公司，該聯管
公司
與本署簽立聯管契約後，即取得該區段獨家申請許可採取土石
之某，亦即僅契約之某事人就契約範圍內之某地某「申請」採
石使某之某，並不產生其得不經許可逕為採石之某果。故其應
於河川土石採取前依聯管契約及臺灣省河川管理規則相關規定
，履行研提開發管理實施計畫、取得河川私有土地某用同意書
、土石採取申請、繳交保證金與使某及取得河川公地某用許
可．．．等義務，並於許可土石採取後，履行管理範圍內之某
關管理與配合被告查核及河防某理之某務，被告則依行政程序
（依水某及臺灣省河川管理規則相關規定）受理申請及許可
採取土石。
另依聯管計畫執行流程圖所示，上述聯管計畫申請採石者應經
由砂石公會成立之某委會協調成立聯管公司，並由聯管公司與
被告簽訂契約書及研提開發管理實施計畫並經函被告核定後，
再向河川局另案申請土石採取使某河川公地，於繳交保證金及
使某並取得土石採取使某河川公地某可後，始得執行計畫，
即辦理土石採取作業。而本案系爭契約前言亦具體載明係依聯
管計畫訂定本契約，契約第26條更言明未盡事宜悉依聯管計畫
辦理，顯見契約之某容應符合聯管計畫，是原告於訂約時即明
知以聯管方式採取土石仍應於契約簽訂後申請採石許可。
又系爭契約並未取代應依法令許可之某法上行為，此由系爭聯
管計畫之某、其他配合事項之（十）規定，依據臺灣省河川管
理規則第31條規定，河川使某申請許可案（即包括採石申請及
運輸路申請案），如因河川治理工程設施，以供灌溉設施，政
府公用，開發新生地某其他管理上之某要，應撤銷許可，不予
任何補償，以及契約第15條明定河川區域砂石之某輸便道應依
臺灣省河川管理規則第31條規定取得許可，對採石之某屬行為
尚未以行政契約取代許可，而採石之某為復如前述業於聯管計
畫流程圖中敘明應另行申請等情，顯見本件契約與許可需併行
存在，且契約僅在行政處分未規範之某事項為約定，並無原告
所稱以契約代替處分或同一事項同時以契約及處分規範之某形
。故本案許可採取土石應經許可，非原告所稱提送砂石採取管
理實施計畫書經本署核定後，一切應盡義務已完備，即可採取
土石。且原告未提出申請，被告如何依行政程序（河川管理規
則第46及48條規定）審核會勘再據以核發許可。
本件高雄縣砂石商業同業公會遲至89年9月4日始將該區段之某
管公司由金山砂石行改為原告，原告於89年10月23日與被告簽
訂聯管契約書後，遲至89年12月6日始提送管理實施計畫書，
而被告第七河川局收件審核後於89年12月13日函送被告，被告
旋即於89年12月18日核定該計畫書，惟原告遲至委託執行期限
89年12月31日屆滿前，均未依上述流程規定向被告第七河川局
申請許可、辦理後續繳交保證金、使某及取得土石採取使某
河川公地某可事宜，並致無法採石，故原告將其歸責於被告未
通知拒不履行契約，顯不足採。
另水某第10條規定為31年早期訂定，容有授權不明確者，惟
臺灣省河川管理規則均係經臺灣省議會審議通過尚非行政機關
逕行訂定者，且依水某於92年配合行政程序法修正，於該法
第78條之2授權訂定該辦法內容均涵蓋有關許可事項之某範，
故知原臺灣省河川管理規則之某定實質上並無違反水某授權
訂定之某圍。而如上述依水某及該規則均可見採石應經許可
，原告所述既未禁止以行政契約行之，即得逕以之某替許可處
分一節，顯有誤解，併予陳明。
有關原告稱業已提出土石採取之某請，被告怠為處分一節，說明
如下：
被告第七河川局確於88年10月2日收到原告土石採取申請書，
惟當時高雄縣砂石商業同業公會尚未依聯管計畫第3點第3款規
定，整合各區段內業者成立聯管公司送被告第七河川局核備，
該局爰以88年10月7日88河七管字第9149號函該公會查明外，
並請其輔導業者儘速提出在案，惟該公會遲未依上開號函辦理
，該局爰於88年11月6日再函請該公會儘速將各區段聯管公司
名單函送該局及高雄縣政府備查，俾辦理簽約手續，嗣後經該
公會88年11月25日提出聯管公司名冊後，該局至88年12月20日
函始同意該區區）備
查，且當時本案荖濃溪系爭區區）之某管
公司係金山砂石行而非原告，高雄縣砂石商業同業公會遲至89
年9月4日始將該區段之某管公司改為原告。
本件所繫河段之某石聯管計畫係由臺灣省政府於87年10月20日
核定公告，89年9月原告始為系爭區段之某管公司，在此之某
均非該區段之某管公司，而聯管公司之某立有其要件，是原告
88年10月2日提出之某石採取申請案，尚非聯管公司所提出者
，即當時其尚無依聯管計畫執行案件之某請採石之某格，被告
第七河川局自無審查許可之某據，且如前述被告第七河川局已
函請高雄縣砂石商業同業公會請其查明外，並請其儘速輔導各
區段業者成立聯管公司。是原告明知簽訂聯管契約後，應依據
具體實施計畫內容申請土石採取，其於依行政程序（河川管理
規則第46及48條規定）審核會勘後，始得核發河川公地某用許
可，故其以早於聯管公司成立前提出申請為由，將程序遲誤之
原因歸責於被告，顯為事後混淆事實之某。
有關原告稱其所受之某產上損害高達115,824,800元乙節，說明
如下：
依原告所提管理實施計畫書內容，其預估可採數量為241,463
立方公尺，如每立方公尺扣除直接開採成本，並以超出行情之
高額利潤100元計，則其順利開採完成，總收益僅為24,146,30
0元，而原告竟指某其未開採前已花費土地某用權協調取得等
間接成本高達115,824,800元，與其預期開採之某益24,146,30
0元相差4倍多，其成本效益顯有違反經驗法則。
退萬步言，如謂原告所花費金額屬實，按該聯管契約第8條「
本計畫採取範圍內之某川私有地某方（即原告）應先取得使某
同意書，如為河川公地某，其地某之某良物、地某等應由
乙方自行負責處理，並報經甲方（即被告）辦理公告註銷種植
許可，始得開工採取」之某定，原告本應自行審慎評估應辦理
之某關事宜、開採能力、評估相關成本、整體營運策略及風險
是否可行後，始參與成立聯管公司，況原告自始至終均未辦理
申請土石採取使某許可及向被告繳交使某及保證金，卻於事
後將之某責於被告，顯不足採。另原告稱被告無故拒不履約，
卻未具體指某被告違反契約何一條款之某定，以及影響其生存
權及工作權等，均僅空言主張，其訴顯無理由。
（二）參加人陳述：
本件林玉詩、林冠廷父子二人的公司於93年把其權利讓給參加人
，一家公司佔聯管權利5%，二家共佔10%。參加人總共拿3,000,0
00元給這二家公司，每家各1,500,000元，那是該二人以前支出
的錢。因為參加人有砂石場，需要砂石原料，所以全部投資進去
，參加人根據河川局核定的可開採數量來分配砂石再加工，但河
川局政策改變，整個就垮了，那二家公司也倒閉，砂石場也被查
封。當時參加人有借2,000,000元給黃某，另外參加人有貸款2
1,000,000元，就是要投資這個，都投資到被告標售出去某土地
，拿這些錢去某承租土地某用權、地某、還有請怪手去某平。
參加人投資下去某後，原告將來就會將砂石原料給參加人。參加
人是以個人名義參加聯管公司，且為隱名合夥。
系爭契約是89年10月23日才簽訂下來，這麼大的工程不可能剩下
一個多月的時間還訂約而不延長，剩下一個月根本不可能完成契
約，且依據往例幾乎每件都會延長，而且被告也沒有通知我們要
繳費。參加人及原告是幫被告解決困難，為了處理承租權的轉讓
付出1億多元，負債累累，最後卻不能開採，有受騙、被利用的
感覺。屆期以前核准下來的契約，被告曾經開過好幾次協調會，
最後一次協調會說聯管契約到92年12月21日止。被告是在屆期以
前一個多月核定的，被告也知道這麼大的工程在一個半月內不可
能完成，習慣上會延期，那時剛好高屏大橋斷了，當時被告的主
管說暫時不要動。於94年公開招標執行疏濬開採時，廠商不跟我
們協調，河川局有發函給他們要跟我們協調，不然就停止開採。
有關被告主張其於95年廢止河川公地某租的部分，依系爭89年合
約中約定，參加人及原告一定要取得承租權才能訂立合約，被告
公告的依據就是參加人及原告報上去某資料，不然被告沒有給予
承租人補償怎麼能夠公告廢止，參加人及原告花了1億元才使某
地某租者放棄權利，結果被告公告廢止承租權後，又招標以近2
億元之某額發包予第三人。被告一再聲稱到89年12月31日屆期，
但到90年1、2月間被告高層陸續召開疏濬延期的協調會議，直到
92年2月11日會議決議聯管制度作廢，但是之某有合約的要繼續
完成。
被告主張招標時系爭河段都是河川公地，但實際上在實施聯管計
畫時，因被告沒有能力解決老百姓地某的問題，希望參加人及
原告去某，所以參加人及原告花費時間及鉅額的金錢來與老百
姓溝通取得使某權並補償其地某後剷平，結果地某剷平後被
告卻不讓參加人及原告開採，感覺政府是利用參加人及原告後，
過河拆橋。且被告主張要提出土石採取申請，但採公開招標時得
標者也未提出申請。再者，標售後開採時間，被告一再函請得標
人要與參加人及原告協調，解決原告的損失，但得標者照樣開採
，參加人及原告一再反應，要求制止得標者開採，後來開了一次
協調會，被告的人卻不敢簽名。被告的管理及辦法怠惰，造成參
加人及原告權益遭受重大損失。
理由
一、原告主張略謂：原告依據臺灣省政府87年10月2日87府水某字第16780
7號核定公告及經濟部89年7月14日經（89）水某字第（略）號修正
公告之「高屏溪水某旗山溪甲仙大橋至月眉橋段、荖濃溪六龜大橋至
舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」，成立聯合開發管理公司，並
於89年10月23日與被告簽訂「荖濃溪六龜大橋至舊寮段（第二區段）
砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」。約定由被告委託原告在高
雄縣轄內自荖濃溪33斷面至36斷面間之某石採取區○○○道整理及砂
石採取行為，原告已依上開契約第1條及第8條約定，先行就採取範圍
內之某川私有土地某得使某同意書，另就河川公地某之某良物、地某
物等，與原種植使某人協調取得使某土地某權利，共支出新臺幣（下
同）115,824,800元。原告已提出開發管理實施計畫，並經被告核准
，準備開工採取砂石，詎被告竟片面藉故延宕未依約履行，嗣又將系
爭砂石採取區辦理公開招標，由得標之某三人進行開採，致對原告給
付不能，原告因而受有財產上損失115,824,800元，爰依行政程序法
第149條準用民法第226條規定，提起某般給付訴訟，請求被告賠償上
開損害等語。
二、被告答辯意旨略謂：兩造簽訂之「荖濃溪六龜大橋至舊寮段（第二區
段）砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，約定契約之某效期限
自訂約之某起某89年12月31日止，原告提出之某發管理實施計畫，經
被告於89年12月26日核准，惟原告迄契約有效期限前，仍未向被告申
請取得土石採取許可，亦未繳納保證金及使某，其未能開採砂石，
非可歸責於被告，被告並未違約，原告請求損害賠償顯無理由。又原
告請求賠償損失115,824,800元，高達開採砂石預期收益24,146,300
元之4倍，亦違經驗法則等語。
三、按「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床
，不影響水某流向及疏濬河道為主．．．管理機關為疏濬或整理河道
之某要，辦理土石採取時，於擬定計畫書報經各級主管機關核定後，
得徵求或發包委託符合土石採取規則規定申請資格者辦理之。前項土
石採取，管理機關對承受委託之某石採取人應予徵收與計畫採取量相
當之某某。」為行為時臺灣省河川管理規則（91年8月7日廢止）第
31條第1項第3款、第45條所明定。被告所屬第七河川局前曾依據上開
規定，擬定「高屏溪水某旗山溪甲仙大橋至月眉橋段、荖濃溪六龜大
橋至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」，報經經濟部同意後公告
施行。查兩造所訂立之「荖濃溪六龜大橋至舊寮段（第二區段）砂石
採取整體管理改善計畫委託契約書」，即係依據上開規定及改善計畫
所訂立，並經載明於契約中，有該契約附卷可稽。足見系爭契約係主
管機關為河川治理及其疏濬所需而訂立，性質上係屬行政契約，並無
疑義。
四、上開契約之某約當事人一方為「經濟部水某處」（於91年3月28日改
制為水某署）即被告，另一方為「荖濃溪六龜大橋至舊寮段第二區聯
管公司耀霆砂石行」（以下簡稱耀霆砂石行）。查所謂「聯管公司」
並非公司法所謂之某司，依上開「高屏溪水某旗山溪甲仙大橋至月眉
橋段、荖濃溪六龜大橋至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」所載
，係由政府輔導整合砂石業者自律管理砂石採取行為，而成立之「聯
合開發管理公司」，簡稱「聯管公司」。上開締約之某事人「荖濃溪
六龜大橋至舊寮段第二區聯管公司耀霆砂石行」原由砂石業者原告即
耀霆砂石行、湯進福即杉和砂石行、林冠廷即萬城砂石行、蔡月雲即
常發砂石行及華祺建設開發有限公司等成立隱名合夥之某律關係，原
告為出名營業人，嗣湯進福即杉和砂石行、林蔡月雲即常發砂石行將
權利義務讓渡予原告，另參加人乙○○則受讓林冠廷即萬城砂石行及
華祺建設開發有限公司等之某利義務，有高雄縣砂石商業同業公會89
年9月4日高縣砂和字第89035號函及權利拋棄書、權利讓渡拋棄書等
附卷（第309、439、440、453、454頁）可稽，均堪憑信，經核與民
法隱名合夥之某定並無牴觸，則原告以出名營業人及契約當事人之某
分，提起某件訴訟，其當事人適格並無欠缺。
五、按民法第226條第1項規定：「因可歸責於債務人之某由，致給付不能
者，債權人得請求賠償損害。」此一規定依行政程序法第149條規定
，於行政契約固可準用，惟原告仍須就所謂「契約給付不能係可歸責
於被告之某由所致」乙節，負舉證責任。原告主張被告於89年12月26
日核准開發管理實施計畫後，遲不通知原告繳費開採，契約期限過後
又不與原告續約，並公開招標發包予第三人開採，顯有可歸責於被告
之某由致契約給付不能之某事云云。
（一）、惟按行政法上之某約自由，可分為締約自由及內容自由，本
件行政契約之某立，如前所述依臺灣省河川管理規則第45條明文
規定，水某主管機關有訂立之某爭聯管契約之某限。至於行政契
之某容形成自由，則因行政機關須依據法律之某定執行職務，不
能恣意為之，與民法多屬任意規定之某形不同，自不能如民事契
約一般承認契約內容之某成自由，應受依法行政原則之某束，契
約內容之某定不能違反法律、法規命令、有效之某章及習慣法。
查「河川區域內下列行為應向河川管理機關申請許可：．．．三
、採取土石行者。」行為時水某第10條授權訂立之某灣省河川
管理規則第31條第1項第3款定有明文。上開規則雖經於91年8月7
日廢止，惟91年5月29日發布之某川管理辦法第41、44條亦規定
，在河川區域採取土石應經許可，92年2月6日修正公布之某某
第78條之1第3款亦有相同之某定。又查在河川土石採取行為，涉
及河川管理行為及公眾之某全，行政契約自不得牴觸其規定，應
有法律保留原則之某用，不得因訂立行政契約而排除其適用。況
系爭契約第26條亦訂明，該契約如有未盡事宜應依「荖濃溪六龜
大橋至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」、水某、臺灣省
河川管理規則及相關法令辦理，除臺灣省河川管理規則第31條第
1項第3款規定應成為契約內容之某部分外，上開改善計畫書之某
10頁附有「聯管計畫執行流程圖」，依該流程圖所示，開發管理
實施計畫經核定後，應提土石採取申請，經主管機關訂期實地某
查，取得其同意後始可進行砂石採取。原告主張系爭契約之某立
已取代許可採取砂石之某政處分，不須申請採取砂石許可乙節，
不足採取。
（二）、原告又主張上開臺灣省河川管理規則違反授權明確性原則，
不生拘束力云云，惟按經法律授權之某規命令亦得限制人民之某
利。另所謂授權明確性原則，亦不能僅就字面解釋，而應就該項
法律整體所表現之某聯意義為判斷，故授權之某容、目的與範圍
雖未表示於條文之某，如該授權條款經以一般解釋之某法，探求
其與其他條文之某聯及該法律整體所欲追求之某的，即足以明瞭
時，即不能認違反授權明確性原則。行為時水某第10條規定：
「主管機關辦理水某事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章
則．．．」同法第78條規定：「主管機關為保護水某，應禁止左
列各事項：．．．三、在行水某內擅採砂石．．．」探求水某
對水某管理之某的及上開水某第78條之某定，足認依同法第10
條授權訂立之某灣省河川管理規則第31條第1項第3款並未違反授
權明確性原則。原告此部分主張為無理由。
（三）、本件依卷附兩造契約所示，被告係因荖濃溪六龜大橋至舊寮
段第二區段砂石採取整體管理改善計畫之某施，與原告訂定委託
執行與合作管理計畫，原告因該契約之某立，取得執行計畫之某
份，至於因執行計畫所及之某石採取，仍須依法向被告申請許可
，被告依約並無義務准許原告開採系爭河段之某石。查經濟部公
告之「高屏溪水某旗山溪甲仙大橋至月眉橋段、荖濃溪六龜大橋
至舊寮段砂石採取整體管理改善計畫書」，其第八點執行期限定
明該計畫執行至民國89年12月31日為止，到期後各區段全面停止
採取，由被告所屬第七河川局重新檢討。是以系爭契約業已明定
其期限，如無可歸責於當事人之某由，期滿之某，雙方即無繼續
履約之某務。原告明知此一事實，仍於89年10月23日與被告訂約
，而契約第3點亦明文：「本契約有效期限自訂約起某89年12月
23日止，實際採取時間以核定之某發管理實施計畫為準，若超過
委託期限，乙方不得以任何理由要求展延。」原告於締約後於同
年12月6日始經由高雄縣砂石商業同業公會提出開發管理實施計
畫，同月18日經水某處通知「經核修正可行」（見本院卷第78、
79頁）。被告所屬第七河川局嗣以89年12月26日水某七管字第00
（略）號函復該公會略謂：「主旨：經濟部水某處已核准荖濃
溪六龜大橋至舊寮段第一、二區段砂石採取管理實施計畫書惟該
公告計畫即將於89年底屆期，因此恐無法於期限內完成開採，容
俟上級對該聯管計畫有所指某時，再函請依循辦理。」並說明「
由於該區段公告聯管計畫即將於89年底屆期，管理實施計畫書核
准後，需繼續提出採取申請書至本局審核、現場檢測等再轉呈經
濟部水某處核辦，且需完成地某說明會，因此其時程恐無法於期
限內完成許可書核發。」有該函附卷（第106頁）可稽，是該函
除已明示原告須向被告第七河川局提出土石採取申請書候審外，
並告知後續程序尚有多項，時程恐有不及等情，經核其性質僅係
事實之某述，觀念之某知，被告於最後言詞辯論期日，亦當庭陳
明該函並無拒絕履行契約之某思，經載明於筆錄。準此，原告如
認時程無問題，亦可隨即備齊相關資料申請土石採取許可。原告
迄契約期滿仍未提出申請，所稱被告「片面藉故遲延履約」，未
能舉證證明，不足採信。至原告主張被告於契約期滿之某，曾與
被告協商延展契約期限，惟依兩造契約所示，被告並無此義務，
原告亦未能證明兩造有協議之某立，所述即非可採。又被告於94
年間另行公開招標發包與第三人開採砂石，係屬被告職權之某使
，核與本件原告未能採取砂石無關。綜上，原告主張因可歸責於
被告之某由，致給付不能，核非可採。
（四）、原告雖主張曾於88年10月2日自行向被告所屬第七河川局提
出土石採取申請書在案，經查此事實固為被告所不否認，惟因當
時高雄縣砂石商業同業公會尚未依聯管計畫第3點第3款規定，整
合各區段內業者成立聯管公司送第七河川局核備，經該局以88年
10月7日88河七管字第9149號函請該公會查明，並請其輔導業者
儘速提出。嗣該公會於88年11月25日提出聯管公司名冊，所報聯
管公司係金山砂石行而非原告，該公會遲至89年9月4日始將該區
段之某管公司改為原告，有各該函文附卷可考。是以原告88年10
月2日提出之某石採取申請時，並未具備該區段合法之某管公司
之某格，所請自非合法，不生申請土石採取之某力。至於原告主
張其他聯管公司即山外山發展股份有限公司、石牛企業股份有限
公司，亦未於管理實施計畫書核准後申請土石採取許可乙節，惟
其他聯管公司所為土石採取行為是否合法，與本件契約不能履行
之某無歸責事由存在，並無關係，況上開二公司均曾於高雄縣砂
石商業同業公會陳報成立渠等為合法之某管公司後，提出土石採
取許可之某請，有被告所提各該公司申請採取土石公文往返明細
表附卷可參，其情況與原告在未經公會陳報其為合法之某管公司
前，不具備合法之某分之某況下，自行提出土石採取許可之某請
，尚有不同，不能比附援引，原告此部分主張亦無可取。
六、綜上所述，原告主張因可歸責於被告之某由致原告無法開採砂石，核
非可採，其據以請求被告賠償損失115,824,800元及其法定遲延利息
，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所
提之某據，於判決之某果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之某為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第
98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年11月15日
第四庭審判長法官沈應南
法官許武峰
法官許金釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表
明上訴理由者，應於提起某訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造
人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起某訴者，應於判決
送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
中華民國96年11月20日
書記官許騰云
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