湖北省宜昌市中级人民法院
行政判决书
(2007)宜中行终字第x号
上诉人(原审原告)吴某某，女，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人高某某，男，X年X月X日出生，农民，系上诉人之夫。
委托代理人李涛，湖北亮节律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)长阳土家族自治县X乡人民政府。
法定代表人许某，该乡乡长。
委托代理人秦某某，该乡政府干部。
委托代理人刘华，长阳土家族自治县中心法律服务所法律工作者。
第三人(原审第三人)黄某某，男，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人田某某，女，X年X月X日出生，土家族，农民，系第三人之妻。
上诉人因诉土地使用权行政裁决案，不服长阳土家族自治县人民法院(2006)长行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2007年1月19日立案受理，并依法组成合议庭于2007年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人吴某某及其委托代理人高某某、李涛，被上诉人委托代理人刘华，第三人黄某某及其委托代理人田某某到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。
原判根据当事人提交的证据材料，并经庭审质证，认定的案件事实是：原告吴某某与第三人黄某某争议的土地位于青树包村X组地名阴坡处。四至为：东起走路林子边，西起弯漆树直上，南起林子边，北起青山边，面积10余亩。第三人原居住在火烧坪乡X村，1983年5月4日与吴某某登记结婚，男到女家落户。同年9月22日长阳土家族县人民政府以吴某某为户主，为其核发了第x号《林权证》，载明人口为二人。林地两处，地点分别为阳坡老坟朝和阴坡松树坡。1995年前后原告和第三人共同将阴坡10余亩林地开发成耕地种植蔬菜。1998年4月20日，原告与第三人离婚，经长阳土家族自治县人民法院鸭子口法庭调解，双方达成离婚协议。同时，双方对承包经营的林地签订了协议书，约定由第三人经营使用阴坡已开发为耕地10亩的土地。在经营期间双方多次发生争议，村委会经调解无效，也未在双方签订的上述协议上盖章。2004年换发《林权证》时，原告仍将阴坡的林地登记在自己的《林权证》中。2005年4月双方再次发生争议。经长阳土家族自治县人民政府调查核实，认为争议的林地已开发为耕地，并认为在土地权属争议未得到妥善处理之前，不应换发《林权证》。据此，将换发给原告的《林权证》予以注销。原告不服，经申请复议，宜昌市人民政府作出了维持的复议决定。
被告以原告与第三人在婚姻关系存续期间对家庭承包的林地享有共同承包经营权，离婚时双方签订协议对家庭承包的林地经营权进行分割，是双方的真实意思表示，其内容不违反法律、法规的强制性规定。协议签订后，虽村委会未予盖章，但争议地一直由第三人经营至2005年4月，其协议已经实际履行，并上缴了新增耕地农业税等。被告据此于2006年3月12日作出火政发(2006)X号处理决定，将争议地确认由第三人享有使用权。原告不服，申请行政复议，长阳土家族自治县人民政府于2006年8月10日作出维持的复议决定。原告不服提起诉讼，请求撤销被告作出的处理决定。
原判根据认定的上述事实认为：被告根据第三人的申请，对争议的土地权属进行处理，其行为属于履行法定职责，且程序合法。被告根据调查收集的证据，认定争议地虽在原《林权证》中载明为林地，但原告与第三人在婚姻关系存续期间，已将其共同承包经营的林地开发为耕地。在2004年换发《林权证》时，该耕地仍作为林地登记在原告的《林权证》中。经长阳土家族自治县人民政府调查核实后，已将该《林权证》注销。其注销行为已经行政复议予以维持。原告与第三人在1998年4月20日离婚时对共同承包经营的林地所签订的分割协议，是双方意思的真实表示。虽至今村委会未在该协议上盖章，但协议签订后一直由第三人经营至2005年4月。其协议已实际履行，并由第三人履行了上缴新增耕地农业税等法定义务。村委会对该协议已实际认可。处理决定据此将争议地的使用权确认由第三人享有，其认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告的诉讼请求因理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定，判决维持被告对争议地作出的火政发(2006)X号处理决定。一审案件诉讼费500元由原告负担。
吴某某不服上诉称：1、被上诉人认定争议的土地是上诉人与第三人共同承包没有依据。争议地本是上诉人与婆婆吴某珍共同承包的林地，并由政府于1983年9月22日核发了《林权证》。1983年5月上诉人与第三人结婚，第三人的户口转入青树包村的时间只能是在1983年年终年报时。因此，被上诉人认定是共同承包没有依据。2、上诉人与第三人之间签订的协议未生效。1998年4月20日上诉人与第三人离婚时，签订的该土地的转让协议，协议明文附有生效的条件，因双方争议不断，村委会对该协议未认可，该协议未生效。3、上诉人与第三人是因土地转让协议发生的争议，不是土地使用权争议。上诉人与第三人对有争议土地的面积、四界无异议。争议的内容是协议的效力问题。协议是否是当事人的真实意思表示，所附生效条件是否成就，是否生效并受法律保护等，不属被上诉人确认土地权属的职权范围。请求二审公正审理。
被上诉人辩称：1、本案是土地权属争议，被上诉人依第三人申请，确认争议地由谁经营，属于被上诉人的职权范围，其适用法律正确。2、上诉人与第三人在婚姻关系存续期间，已将共同经营的林地开发为耕地。上诉人与第三人离婚时对该地所签订的分割协议，是双方的真实意思表示，虽村委会未在协议上盖章，但已实际认可。在协议签订后一直由第三人经营到2005年，并履行了上缴新增农业税等法定义务，该协议已实际履行。3、被上诉人据此作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，处理适当。请求驳回上诉，维持原判。
第三人辩称：1、第三人与上诉人之间发生的土地使用权争议是由婚姻关系引起的。上诉人与第三人在离婚时对林地使用经营达成的协议，是双方的真实意思表示。在协议签订后，已履行了协议约定的权力和义务，该协议合法有效。2、第三人与上诉人签订协议涉及的土地，是在16年的婚姻关系存续期间的共有责任田、责任山，由第三人与上诉人共同经营、管理、受益，对其共有的责任田某议分割，符合《中华人民共和国民法通则》及其相关司法解释的规定。对共同财产的分割，其性质不是对土地相关权利的转让或转包，其协议中也没有所谓转让或转包的文字记载。3、协议所附生效条件实际已经成就，村委会虽未在协议上盖章但已实际认可，并通知第三人按协议缴纳了相关的农业税。村委会于2005年4月18日出具证明中，明确认为该协议已生效。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审诉讼中提交的证据材料已随案移送本院。本院经开庭审理，当事人对提交的证据进行了复述和质证。本院根据采信的证据对案件事实的认定与原判无异。
本案当事人二审争议的主要问题是：1、上诉人与第三人之间发生的争议是土地使用权争议还是处分土地承包经营权协议是否有效的争议。2、上诉人与第三人对土地承包经营权进行处分所达成的协议，能否作为被上诉人对土地进行确认的主要依据。3、被上诉人在处理决定中认定，争议的土地系家庭承包经营。上诉人与第三人在婚姻关系存续期间，对争议地享有共同的权利。上诉人与第三人离婚时，将共同经营地分割而达成的协议，是双方的真实意思表示，该协议已实际履行，且村委会也实际认可。该认定是否属于被上诉人的职权范围。
本院认为，上诉人与第三人争议的土地涉及上诉人与第三人在1998年4月20日签订的协议是否有效。
上诉人主张其协议无效。理由是：协议约定要经村委会同意并盖章后生效，村委会至今未在协议上签字盖章。因此，该协议未生效。并据此主张上诉人与第三人之间不是土地使用权争议，而是处分土地经营权签订的协议是否有效的争议。其协议是否有效不是被上诉人确认土地权属的职权范围。
第三人主张第三人与上诉人在离婚时对土地经营权达成的协议有效。理由是：协议是双方的真实意思表示，在协议签订后第三人对争议地已实际行使了经营权并履行了相应义务。村委会虽未在协议上签字盖章，但通知并接受了第三人对经营该土地的义务的履行。说明村委会已认可，协议约定的生效条件已实际成就，其协议应属合法有效。因协议引起的土地使用权争议，被上诉人依法享有作出处理决定的法定职权。
被上诉人在处理决定中对协议所作出的认定是：上诉人与第三人对争议地享有共同承包经营权。其在离婚时对原家庭承包经营地协议分割，其内容未违反法律、法规强制性规定，协议属双方的真实意思表示，虽村委会未盖章，但客观上争议地一直由第三人经营，并履行了相应的义务，协议已实际履行。
青树包村委会对上诉人与第三人签订的协议是否认可。自1998年至2006年该村委会先后8次给上诉人或第三人出具证明。其中有部分证明认为，上诉人与第三人签订的协议应当有效，并说明第三人自1998年以来先后履行了争议地有关的义务。有部分证明又认为，上诉人与第三人签订的协议是否有效无法确认，并说明对争议地应依据《林权证》由上诉人经营。还有证明认为，上诉人与第三人在该村责任制到劳时，因不属该村村民，因此均无权经营使用该村的责任田某责任山。
根据当事人的上述主张，被上诉人在处理决定中所作的认定，村委会出具的证明，说明上诉人与第三人对地名阴坡土地使用权争议是因协议是否有效而引起的。其协议是否有效，是处理该宗土地使用权争议的前提。合法有效的协议可以作为确认土地使用权的证据或依据。但本案中上诉人与第三人对协议是否有效的争议，未经法定程序和有权机关认定，在此情况下，被上诉人在处理决定中对该协议作为确权的主要依据，对其协议认定的表述，实际上是确认了该协议的合法有效性。被上诉人行使的该项权力缺乏法律依据，超越了土地确权的职权范围。上诉人主张本案属处分土地经营权协议是否有效争议，亦能成立，本院予以支持。上诉人与第三人对协议是否有效的争议，应依照法定程序由有权机关予以解决，协议的争议依法得到判决后，其争议的该宗土地的权属亦随之明确。
原判对被上诉人作出的处理决定判决予以维持，其适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项，第五十四条第4目的规定，判决如下：
一、撤销长阳土家族自治县人民法院(2006)长行初字第X号行政判决；
二、撤销长阳土家族自治县X乡人民政府火政发(2006)X号《关于黄某某与吴某某土地经营权属争议的处理决定》。
一审、二审案件诉讼费各100元由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长汪本雄
审判员闵珍斌
审判员曹斌
二00七年二月八日
书记员宋佳佳
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