上诉人（一审被告）临颍县人民政府。
法定代表人王某某，县长。
委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）临颍县X村X组。
负责人冯某某，组长。
委托代理人李风彩，河南平允律师事务所律师。
一审第三人漯河市X路管理局。
法定代表人陈某某，局长。
委托代理人杨威，河南强人律师事务所律师。
上诉人临颍县人民政府（以下简称县政府）因临颍县X村X组（以下简称固厢四村X组）诉临颍县人民政府、第三人漯河市X路管理局（以下简称公路局）土地行政纠纷一案，不服郾城区人民法院（2010）郾行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人县政府委托代理人董宏波、被上诉人固厢四村X组负责人冯某某及其委托代理人李风彩、一审第三人公路局的委托代理人杨威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2002年年底及2003年初，第三人漯河市X路管理局在临颍县筹建机械化道班，第三人向临颍县国土资源局提出征用土地申请。2002年12月30日被告作出临政土（2002）X号关于对漯河市X路管理局划拨国有土地使用权的批复，同意将位于固厢乡X村X国道西侧的x.97平方米（折26.26亩）国有土地使用权划拨给第三人作为交通运输用地使用。2002年3月25日，原告（乙方）与第三人（甲方）签订征地协议书“……。一、土地座落、面积：该宗土地位于107国道西侧，东邻107国道西边沟外沿、北邻大屈油路中心、西邻固厢乡X村民组耕地、南邻七里北村耕地；南北长：西长188.958米、东长178.717米，东西宽：南宽124.112米、北宽76.136米，计x.79米，折27.1亩。二、土地补偿费及付款办法。1、根据河南省实施《土地管理法办法》的有关规定，土地补偿费、人员劳动力安置补助费、青苗补偿费，计每亩x元；三项补偿费共计x元，大写伍拾壹万肆仟玖佰元。2、地面附属物按实地清查补偿。3、付款办法：本协议双方签字盖章后一次付清。三、被征用土地的农业税，从政府批准用地的次年起减免，即2003年起每亩每年减免农民负担13元。四、本宗地经上级政府批准用地后，土地所有权归国家，土地使用权归漯河市X路管理局机械化道班。……”协议签订后，2003年8月18日，被告为第三人颁发临国用（2003）字第X号国有土地证，2008年10月28日原告部分群众在向固厢乡政府反映中，得知被告为第三人颁发了《国有土地使用证》，2008年11月3日原告向漯河市人民政府提出行政复议申请，2009年2月3日漯河市人民政府作出漯政复（2009）X号行政复议决定书：一、确认临颍县人民政府为漯河市X路管理局颁发临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。二、责令临颍县人民政府依照土地管理法有关规定，重新为争议地办理相关土地手续。原告不服，诉至法院。
一审认为：被告作出临政土（2002）X号关于对漯河市X路管理局划拨国有土地使用权的批复并未有相关的法律依据及事实依据，本案中原告与第三人虽然签订了《征地协议书》，第三人已按约定给原告进行了补偿，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，占用农用地的须经有批准权限的人民政府或国务院批准。本案该宗土地在未经审批的情况下，被告为第三人颁发《国有土地使用证》违反了法定程序。至于原告要求撤销第三人及被告的违法征地行为及恢复土地原状的请求已超出了本案的审理范围。法院认为：该块土地使用权的转让是基于双方的一种民事行为，原告同意与第三人签订了征地协议，第三人支付了转让费，并在该地上建起了建筑物。即使该证撤销，但民事行为在无法定撤销或确认无效的情况下仍然有效，会不会给国家利益造成损失，还应当由民事行为引起后果，与行政诉讼无关。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项和《最高人民法院关于若干问题的解释》第五十九条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告临颍县人民政府作出的临政土（2002）X号关于对漯河市X路管理局划拨国有土地使用权的批复；二、撤销被告临颍县人民政府为第三人漯河市X路管理局颁发的临国用（2003）字第X号国有土地使用证；三、责令被告临颍县人民政府采取相应的补救措施。四、驳回原告的其它诉讼请求。本案受理费50元，由被告负担。
上诉人临颍县人民政府的主要上诉理由是：一、一审法院撤销其为第三人颁发的土地证有违社会公共利益，判决结果应予纠正。《最高法院关于执行若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施”。本案中第三人使用的诉争土地其用途是为了筹建107国道的机械化道班，公路道班属于公路设施的一部分，关乎国家的交通命脉是否畅通、群众的出行便利及出行安全，其存在与否事关重大，同时也涉及国家利益以及社会公共利益。虽然根据《土地管理法》的规定，征用土地须经国务院或省级政府批准，但其在办理时也是基于该行为涉及公共利益才简化了办证程序。未经合法审批虽然存在瑕疵，但其当时的初衷也是基于公路部门已经和村组达成了征用协议，并支付了补偿款项，不存在争议，同时也为了加快公路基础设施的建设，考虑到不会损害到群众利益。相反，其具体行政行为如果被撤销，势必对国家道路设施造成损害，不仅会威胁到国家利益，而且也会影响到社会公共利益。二、一审法院简单做出撤销判决，未考虑社会效果，所做判决不利于社会和谐稳定。本案中第三人为征用土地已经向被上诉人支付了几十万元的土地补偿款，随后第三人又投入巨资对土地进行平整、硬化，建设了办公用房及围墙，而上述资金均出自国家财政，属于国家财产。现一审法院不考虑上述资金的投入，甚至是一旦行政行为被撤销一切投资均将化为乌有。而且随后还会产生一系列的纠纷，例如：第三人已经支付的土地补偿款，该款项村组已经分发给了村民，想要追回估计难以实现；再者，土地已经硬化，且建设了房屋，这些不仅需要拆除，同时也是国家资金的浪费。这些情况不仅不能带来良好的社会效果，同时还不利于社会的和谐稳定，甚至可能引发新的矛盾和纠纷。正因为此，高院司法解释才会作出规定，对一些具体行政行为虽然程序存在问题，但一旦撤销可能造成国家利益或社会利益受到损害的，可以采取确认违法，并责令采取补救措施的办法。因此，一审法院不考虑这些诸多原因，只是简单的判决撤销，实在欠妥。鉴于上述理由，请求二审法院依法公正裁判，对本案进行改判或发回重审。
被上诉人固厢四村X组的主要答辩理由是：一审判决虽然对征地的程序表述有误，但判决结果正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人公路局的主要答辩理由是：临颍县X村X组对在行政起诉状中诉讼请求的事项已于2008年11月3日向漯河市人民政府申请行政复议，申请撤销临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》，漯河市人民政府受理后，于2009年2月3日作出漯政[2009]X号行政复议决定书。该行政复议决定书认定原审被告的“具体行政行为违反了法定程序，确认临颍县人民政府为上诉人颁发临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并责令临颍县人民政府依照土地管理法有关规定，重新为争议土地办理相关土地手续”。该决定书已经送达案件所有当事人，各方当事人均未对漯河市人民政府的复议决定提起行政诉讼，已经发生法律效力。根据复议机关漯河市人民政府的复议结果，已经改变了临颍县人民政府的具体行政行为。如果被上诉人不服该行政复议决定，应当以复议机关漯河市人民政府为被告提起行政诉讼，而被上诉人仍以原行政机关为被告，就同一请求事项申请复议，且在复议机关已经作出复议决定后又提起行政诉讼，被上诉人再就同一事项向人民法院提起行政诉讼属于重复起诉，人民法院应当依法不予受理或驳回起诉。郾城区人民法院的判决书如果被维持生效以后，临颍县人民政府对同一个土地争议，将面临漯河市人民政府生效的行政复议决定书和法院的判决书，且两个法律文书的内容并不相同。在被上诉人已经申请复议且未对复议决定起诉的客观情况下，为了节约诉讼资源，减少争议，请求二审法院依法撤销漯河市郾城区人民法院（2010）郾行初字第X号行政判决书，依法改判或发回重审。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，占用农用地的须经国务院或省级人民政府批准。本案中的征地审批手续未经省级人民政府批准，县政府即为第三人颁发国有土地使用证的具体行政行为违反了法定程序，依法应予撤销。同时县政府也无权作出临政土[2002]X号“关于对漯河市X路管理局划拨国有土地使用权的批复”。本案由于市X路局与固厢四村X组签订了《土地征用协议》，市X路局已按照协议约定进行了征地补偿，并且正在使用该宗土地，县政府应当对市X路局采取相应的补救措施。
一审第三人市X路局在二审中答辩认为固厢四村X组对在行政起诉状中诉讼请求的事项已于2008年11月3日向漯河市政府申请行政复议，市政府于2009年2月3日作出漯政[2009]X号行政复议决定书，该行政复议决定书认定“原审被告的具体行政行为违反了法定程序，确认临颍县人民政府为固厢四村X组颁发的临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并责令临颍县人民政府依照土地管理法有关规定，为争议地办理相关土地手续”。市政府的这一复议结果，已经改变了临颍县人民政府的具体行政行为，固厢四村X组应当以复议机关市政府为被告提起行政诉讼。对此本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七条规定，“改变原具体行政行为”主要有以下三种情形:（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。本案市政府在复议过程中只是确认了县政府为市X路局颁发的临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并没有撤销该土地证，而固厢四村X组在行政复议过程中请求的是撤销临国用（2003）字第X号《国有土地使用证》，这不属于具体行政行为的变更。因此固厢四村X组以作出原具体行政行为的机关县政府为被告并无不当。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费50元由临颍县政府负担。
本判决为终审判决。
审判长李冲
审判员田新亚
审判员任黎
二○一○年八月二十四日
书记员翟朝飞
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