中华人民共和国最高人民法院
民事判决书
（2006）民二终字第X号
上诉人（原审被告）：郑州市财务开发公司。住所地：河南省郑州市X路X号院X号楼。
法定代表人：刘某甲，该公司经理。
委托代理人：花金昌，河南明天律师事务所律师。
委托代理人：邵建民，河南明天律师事务所律师。
上诉人：中国长城资产管理公司郑州办事处。住所地：河南省郑州市X路X号。
负责人：刘某乙，该公司总经理。
委托代理人：侯建中，郑州市金水区X路法律服务所法律工作人员。
委托代理人：李建国，郑州市金水区X路法律服务所法律工作人员。
被上诉人（原审被告）：郑州市财政局。住所地：河南省郑州市X街X号。
法定代表人：赵某，该局局长。
委托代理人：李建厂，河南亚太人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郑州市人民政府。住所地：河南省郑州市X路X号。
法定代表人：王某某，该市政府市长。
委托代理人：梁某某，郑州市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：周从善，河南明天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：中国工商银行河南省分行营业部。住所地：河南省郑州市X路X号。
负责人：马某，该营业部主任。
上诉人郑州市财务开发公司（以下简称财务开发公司）、中国长城资产管理公司郑州办事处（以下简称长城郑州办）因与被上诉人郑州市人民政府、郑州市财政局、中国工商银行河南省分行营业部（以下简称工行营业部）债券认购款返还纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2004）豫法民二初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员吴庆宝担任审判长，审判员贾纬、代理审判员沙玲参加的合议庭进行了审理，书记员袁红霞担任记录。本案现已审理终结。
河南省高级人民法院一审查明：一、关于本案建设债券问题。1990年7月18日，郑州市人民政府办公室下发郑政办文（1990）X号《关于解决我市一九九零年重点技改、基建项目资金缺口问题的会议纪要》称，市财政发行建设债券1300万元，由各专业银行及城市信用联社认购，尔后贷给有关企业；债券期限三年，年利率14．1％，利随本清，如遇国家利率调整，同幅度调整利率；到期偿还如有困难，发新债还旧债；市人民银行和市审计局在稽查和审计时，要充分考虑各专业银行、城市信用联社、财务开发公司为筹措资金所采取措施的特殊因素，有关责任由市政府承担。1990年9月3日，财务开发公司与中国工商银行郑州市支行（以下简称郑州市工行）签订一份协议书，约定：根据市人民政府郑政办文（1990）X号文件，市财政发行建设债券1300万元，郑州市财政局决定委托财务开发公司办理；工商银行认购债券300万元，待款项划入财务开发公司账户后开列收据，并以此作为债券到期还本付息依据；债券期限三年，从交款之日起计算利息，年利率14．1％，利随本清，不计复利，如遇国家利率调整，同时间同幅度调整利率。1990年9月7日，郑州市工行通过资金调拨通知书和特种转账传票，转给财务开发公司购买债券款300万元。
1991年5月8日，郑州市人民政府办公室下发郑政办文（1991）X号《关于解决郑州轻型汽车厂、中原制药厂发行建设债券问题的会议纪要》。纪要称，以郑州市财政局名义为两厂各发行建设债券2000万元，并由市人民银行协调各专业银行和有关部门认购，其中郑州市工行认购1000万元；债券期限为三年，年息10．08％，利随本清；发行建设债券的手续由财务开发公司具体经办；市人民银行和市审计局在稽查和审计时，要充分考虑到各专业银行、市城市信用社、郑州市财政局和财务开发公司为筹措资金所采取措施的特殊因素，有关责任由市政府承担。5月20日，财务开发公司与郑州市工行签订一份协议书，约定：根据市人民政府郑政办文（1991）X号文件决定，市财政发行建设债券4000万元，并由市人民银行协调各专业银行和有关金融部门认购，郑州市财政局决定委托财务开发公司经办；郑州市工行认购债券1000万元，待款项划入财务开发公司账户后开列收据，并以此作为债券到期还本付息依据；债券期限为三年，年息为10．08％，利随本清，不计复息。5月25日，郑州市工行通过资金调拨通知书和特种转账传票，转给财务开发公司购买债券款1000万元。建设债券发行没有出具书面债券，财务开发公司收到郑州市工行建设债券的购券款后没有开具收据。
1994年5月18日和8月4日，财务开发公司分别偿付郑州市工行建设债券本金1000万元和40万元。1995年8月1日、4日和12月29日，财务开发公司分别偿付郑州市工行建设债券利息20万元、20万元和25万元。以上财务开发公司共偿付郑州市工行建设债券本金1040万元（工行营业部诉请兑付建设债券本金为200万元，未提交其余60万元还款凭证），利息65万元。
二、关于本案短期融资债券问题。1993年11月27日，财务开发公司向郑州市人民政府提交“关于发行短期融资债券的报告”称，根据市领导意见，财务开发公司拟发行短期融资债券，由各专业银行用“认购二砂白鸽股票专项存款资金”购买；债券期限为半年，月利率为9‰，资金集中后，根据市经委提出的企业用款名单，财务开发公司和专业银行交换意见后由财务开发公司和贷款企业签订贷款合同，将各行认购的资金贷给在本行开户的企业，到期如有些企业不按时还款者，由财务开发公司出具证明，银行帮助扣款，如企业账户无款，由市政府协调，务必保证存款按时兑付给社会公众。郑州市人民政府有关领导在报告上批示：同意报告，请有关银行协助办理，并加盖了郑州市人民政府办公室公章。郑州市工行领导在报告上批语“财务开发公司提出的报告，经市政府牵头，人行等金融机构参加已研究多次，这是带有行政干预的性质，我行只有落实。”12月6日，财务开发公司向郑州市工行开具收到债券资金2000万元的收据；12月11日，财务开发公司向郑州市工行开具收到债券资金1000万元的收据。财务开发公司收到郑州市工行的上述债券资金后，向郑州市工行出具了面值3000万元短期融资债券的书面债券，债券上均加盖财务开发公司印章。短期融资债券“注意事项”注明：本债券由企业委托中国工商银行河南省分行代理发行；期限最长不得超过6个月；持有者可在期满后，随时到发售行兑付；本债券月利率为8．1‰，从交款之日起计息，到期本息一次付清；本债券发售时，由代理行签写发行企业名称（全称），发售、到期日期，并在第三联背面加盖发售行印章；本债券可以抵押，但不得当作货币流通；本债券不记名、不挂失。工行营业部现持有面值3000万元的书面短期融资债券均未获兑付。
三、关于工行营业部的由来。1992年7月20日，郑州市工行《关于我行更名及启用新印章的通知》称，郑州市工行从1992年7月21日起更名为中国工商银行郑州市分行。1999年1月15日，中国人民银行济南分行《关于同意中国工商银行河南省分行所属郑州市区分支机构改革方案的批复》、《关于撤销中国工商银行郑州分行的决定》指出，经中国人民银行济南分行批准，撤销中国工商银行郑州分行，其所辖营业机构及附属机构并入工行营业部。
2004年5月28日，工行营业部向河南省高级人民法院提起诉讼，请求判令财务开发公司、郑州市财政局、郑州市人民政府兑付建设债券、短期融资债券共计3200万元，并承担全部诉讼费用。
河南省高级人民法院审理认为，郑州市工行更名为中国工商银行郑州市分行，进而更名为工行营业部，只是名称发生了变化，债权债务关系并没有改变，包括本案的债券兑付请求权，故工行营业部是本案的适格原告。财务开发公司、郑州市财政局、郑州市人民政府关于工行营业部与原债券购买人郑州市工行之间无明确的主体变更关系和债权债务承继关系的抗辩理由不能成立。
本案两次发行建设债券虽没有书面债券和收据，但郑州市人民政府关于债券发行的两份会议纪要、财务开发公司与郑州市工行关于该债券认购的两份协议书、以及郑州市工行两次转给财务开发公司的购买该债券款项、财务开发公司5次偿付郑州市工行债券本息的事实，说明财务开发公司与郑州市工行存在建设债券发行和购买关系。由于债券发行和购买行为均是由郑州市X组织协调并发文实施，财务开发公司具体落实经办，属于地方政府债券性质。该行为违反了国务院办公厅《关于暂不发行地方政府债券的通知》的规定，建设债券的发行和购买行为无效。同理，本案短期融资债券的发行和购买行为也应认定无效。
债券的物权性决定了债券关系是一种恒久性法律关系，双方的权利义务不随时间的变化而变化，法律对该权利的保护也不因时间的改变而改变。因此，本案债券兑付请求权不适用诉讼时效的规定。退一步讲，即使本案适用诉讼时效制度，因短期融资债券“注意事项”中注明，债券持有者可在期满后，随时到发售行兑付，这表明在该债券到期后，已转为不定期的债权债务，债券持有者可随时要求兑付，亦不受诉讼时效的限制。故财务开发公司、郑州市财政局、郑州市人民政府认为工行营业部提起本案诉讼已超过诉讼时效的抗辩理由不能成立。
工行营业部举证的1996年郑州市工行并账科目对照结转表载明的归还本金与归还利息用的是两种不同的会计科目，财务开发公司三次偿付65万元的还息凭证表明，其偿还的是利息而不是本金，故财务开发公司作为建设债券发行的经办人和合同相对人，应当返还工行营业部该债券的剩余购券款200万元及对3000万元短期融资债券承担兑付责任。财务开发公司认为其不应承担本案民事责任，而应由实际用款单位予以偿还的抗辩理由不能成立。因具体落实本案地方政府债券发行的经办人系财务开发公司，工行营业部并未举证证明财务开发公司本案经办建设债券的发行是受郑州市财政局的委托，故工行营业部主张郑州市财政局对本案200万元建设债券承担连带兑付责任缺乏事实和法律依据，该项诉讼请求应予驳回。因郑州市人民政府在本案所涉债券发行过程中行使的是政府协调职能行为，并非对具体民事行为的参与，郑州市人民政府在协调过程中有无过错不能成为其承担具体民事责任的前提条件。故工行营业部主张郑州市人民政府对本案200万元建设债券和3000万元短期融资债券承担赔偿责任没有事实和法律依据，该项诉讼请求应予驳回。综上，该院根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条之规定，判决：一、本案所涉建设债券、短期融资债券发行购买行为无效；二、限财务开发公司于判决生效后10日内返还工行营业部建设债券购券款200万元及兑付短期融资债券3000万元。逾期履行，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定执行；三、驳回工行营业部对郑州市财政局、郑州市人民政府的诉讼请求。案件受理费x元，由财务开发公司负担。
财务开发公司不服上述民事判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实、判决结果自相矛盾。一审认为本案债券发行和购买行为无效，且本案债券兑付请求权不适用诉讼时效规定，但却判令财务开发公司返还建设债券款200万元以及兑付短期融资债券3000万元。债券发行和购买行为无效的情形下，工行营业部仅享有不当得利返还请求权而非债券兑付请求权。一审判决财务开发公司兑付3000万元短期融资债券，无事实与法律依据。200万元建设债券款，工行营业部请求的是兑付权，而一审判决财务开发公司承担的是返还200万元建设债券款责任，超出了工行营业部诉讼请求范围，违反“不告不理”原则。二、本案超出诉讼时效期间。其一，债券发行与购买行为既然无效，工行营业部就不享有债券兑付请求权，更无债券兑付请求权诉讼时效。即便有债券兑付请求权也应受诉讼时效限制，债券持有人享有债券本身的所有权以及债券所记载的债权，因此债券本质上应为债权，应适用诉讼时效。其二，短期融资债券上注明的“债券持有者可以在期满后，随时到发售行兑付”，指的是工行营业部在代理财务开发公司对外发行债券时，若第三人从工行营业部处购买了该债券，可在期满后随时要求工行营业部兑付，而非指财务开发公司与工行营业部的关系，且工行营业部根本就未对外发行债券。事实上，双方已明确约定了短期融资债券的发行期间是半年，即财务开发公司的债务履行期限就是半年。因此，即使短期融资债券发行与购买行为有效，工行营业部与财务开发公司之间存在的是定期债务，亦应受到诉讼时效限制。而建设债券未印制实物债券，更未记载可随时兑付，仅仅通过协议约定了债务履行期限。一审法院将两种债券等同视之是错误的。其三，即便工行营业部基于不当得利的法律规定提起债券款返还请求权，本案也应适用诉讼时效规定，且起点应从当事人约定的债务履行期限届满之日起开始计算。工行营业部届满之后怠于行使请求权，且未能提供充分证据证明其在诉讼时效期间向财务开发公司主张过权利，因此超过诉讼时效。故请求二审法院依法撤销关于财务开发公司返还工行营业部建设债券购券款200万元及兑付短期融资债券3000万元的一审判决内容，驳回工行营业部对财务开发公司的一审诉讼请求，由工行营业部承担一、二审全部诉讼费用。
长城郑州办亦不服上述民事判决，向本院提起上诉称：一、短期融资债券发行、购买行为有效。短期融资债券是经市政府领导批准同意，财务开发公司发行的，财务开发公司是郑州市财政局的二级机构，为国有企业，其注册资金均为财政局拨付，经营范围包括办理市政府和市财政局委托发行的各种证券。财务开发公司具备发行短期融资债券的资格，所发短期融资债券不属于地方债券，不违反国务院有关规定，应认定为有效。二、短期融资债券应由市政府承担民事赔偿责任。短期融资债券是市政府领导批准同意并要求银行办理的，加盖有市政府办公室公章，市政府承诺在企业无款偿还时，由市政府协调务必保证按时兑付。在此市政府不仅是协调行为，也是民事行为且存在过错，按照国务院有关文件规定，应承担3000万元短期融资债券的赔偿责任。三、建设债券应由市政府承担民事赔偿责任，郑州市财政局承担连带责任。建设债券的发行和购买是依据市政府的文件进行的，由郑州市财政局发行并由其委托财务开发公司具体经办建设债券的发行业务，市政府文件并载明，建设债券的有关责任由市政府承担。市政府文件、财务开发公司与郑州市工行所签协议、财务开发公司经营范围均表明，郑州市财政局是建设债券的发行方，应对200万元建设债券承担连带责任。而在此市政府不仅是协调行为，也是民事行为且存在过错，按照国务院有关文件规定，应承担200万元建设债券的赔偿责任。故请求二审法院依法撤销一审关于债券发行购买行为无效以及驳回工行营业部对郑州市财政局、郑州市人民政府诉讼请求的判决，改判本案所涉短期融资债券发行和购买行为有效，郑州市人民政府对200万元建设债券、3000万元短期融资债券承担民事赔偿责任，郑州市财政局对200万元建设债券承担连带赔偿责任。
财务开发公司针对长城郑州办的上诉理由和请求答辩称：一、长城郑州办与工行营业部未就本案债权转让进行公告，亦未通过其他法定形式通知财务开发公司，故长城郑州办并未取得本案债权，其不具备本案诉讼主体资格。二、本案债券发行行为无效。因未履行法定审批程序，一审认定本案两种债券发行与购买行为无效并无不当。长城郑州办认为本案债券不属于地方政府债券，财务开发公司具有债券发行资格，债券发行行为有效的理由不能成立。三、工行营业部提起诉讼时超过诉讼时效，丧失胜诉权。郑州市人民政府协调职能不具有可诉性，郑州市财政局与财务开发公司无委托发行关系，故二者均不承担民事责任。请求二审法院驳回长城郑州办的上诉。
被上诉人郑州市财政局答辩称：一、本案债券发行实际上是一种银行与企业之间的信贷行为。根据郑州市人民政府两份会议纪要和财务开发公司报告所发行的两种债券，没有按照法定程序审批，不符合《预算法》和国务院的有关规定，因而无效。债券发行目的是郑州市工行等多家银行为郑州市十九个重点技改、基建项目提供贷款，贷款的偿还由用款单位通过财务开发公司划转给多家银行，故不具有债券特征，仅为一种划拨资金的书面凭证。建设债券不仅没有法定申报和批准程序，而且没有实物债券。短期融资债券虽有实物债券但也不具有债券特征，因债券背面的“注意事项”说明，该实物债券形式上为“企业债券”而非“政府债券”，双方未签订有关的代理发行协议，也没有履行债券审批程序，仅为财务开发公司向有关企业贷款的凭证和拨付资金后的收据。故两债券均体现借贷法律关系而非债券法律关系。二、工行营业部起诉超过了诉讼时效。有价证券分为对其本身的所有权和对证券上所记载的权利，工行营业部主张的是债券上记载的权利，与财务开发公司之间并非不定期债权债务关系，故应受诉讼时效限制。一审法院认为工行营业部起诉未超诉讼时效属于事实认定错误。故请求二审法院维持一审判决第一、第三项，撤销并改判第二项，即认定工行营业部起诉超过诉讼时效。
被上诉人郑州市人民政府答辩称：一、长城郑州办与工行营业部的“债权转让”并未通知一审法院和相对人，亦未公告，长城郑州办不具备上诉的诉讼主体资格。二、本案所涉短期融资债券发行行为无效，长城郑州办认为短期融资债券有效，无事实法律依据。根据中国人民银行《关于发行企业短期融资债券有关问题的通知》以及国务院《企业债券管理条例》，企业发行短期融资债券须经人民银行批准。涉案短期融资债券未经批准，且财务开发公司不具有发行资格，虽市政府领导同意亦不能使之有效。三、市政府仅为协调行为而非民事行为，不具可诉性亦无赔偿责任。长城郑州办认为市政府行为属于民事行为且有过错，无事实根据和理由，其诉称政府承担赔偿责任，无法律依据。工行营业部在一审诉状中承认“在市政府协调下”购买债券，即承认政府行为协调性。政府从未承诺过承担赔偿责任或担保责任，政府的会议纪要仅为会上协商意见的表述，工行营业部仍有自主决定权是否依纪要行事，若认为会议纪要为政府的行政行为，工行营业部应提起行政诉讼而非民事诉讼。故请求二审法院驳回长城郑州办上诉。
本院经二审审理，除认定一审查明事实以外，还查明：2005年7月19日，长城郑州办与中国工商银行河南省分行签署“债权转让协议”，将工行河南省分行对债务人财务开发公司所欠3200万元贷款本金转让给长城郑州办。2005年10月22日，双方在《河南商报》发出“债权转让通知暨债务催收联合公告”称：中国工商银行河南省分行（含各分支行）将其对公告清单所列借款人享有的主债权及担保合同项下的全部权利，依法转让给长城郑州办。长城郑州办作为债权受让方，要求公告清单所列债务人及其担保人从公告之日起立即向长城郑州办履行义务或承担责任。该公告中包括本案财务开发公司的3200万元。
1988年7月29日，郑州市编制委员会以郑编（1988）X号对郑州市财政局作出《关于成立郑州市财务开发公司的批复》，该文件称：郑财人字（1988）第X号文件收悉。为使我市财政信贷体制进一步适应经济体制改革发展的需要，根据《河南省委常委办公会议纪要》精神，经研究同意：设立郑州市财务开发公司，与郑州市信托投资公司合署办公，一个机构，两块牌子。事业编制在原有30名的基础上增加20名，共计事业编制50名。仍为正县级事业单位，公司领导配备一正二副。公司下设投资部、会计部、证券部、营业部、办公室、保卫科。人员经费从收入中列支。市X排的信贷资金，按省财政厅有关规定单独核算。2003年6月17日，郑州市工商局为财务开发公司颁发的企业法人营业执照载明：经济性质为国有经济、注册资金为5600万元、主营人民币投资、兼营办理市政府和郑州市财政局委托发行的各种证券。
本院审理认为：本案审理的是债券认购款返还纠纷，系工行营业部认购郑州市财政局委托财务开发公司发行的建设债券及财务开发公司发行的短期融资债券之后，发行人未按约定完全兑付到期债券而引起。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十一条、本院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第三十五条的规定，本案二审应围绕财务开发公司和长城郑州办的上诉请求所涉及的事实和法律适用，即长城郑州办是否具有上诉人资格、建设债券和短期融资债券的发行和认购行为是否有效、请求权是否超过诉讼时效、民事权利和民事责任主体如何确定等问题进行审理。
一、关于长城郑州办是否具有上诉人资格。2005年7月19日，工行河南省分行与长城郑州办签订的将本案债权转让给长城郑州办的协议，是双方当事人的真实意思表示，且工行河南省分行与长城郑州办之间的债权转让，是根据国家有关国有商业银行股份改制并发行上市的政策而发生的，目的是剥离商业银行的不良资产和债权，因而协议合法有效。债权转让之后的同年10月22日，工行河南省分行与长城郑州办联合在《河南商报》上公告，通知债权转让事项并要求所有债务人从公告之日起，立即向长城郑州办履行义务。根据《中华人民共和国合同法》第八十条的规定，工行河南省分行与长城郑州办之间的债权转让合法有效，长城郑州办自联合公告之日起享有本案债权。虽然债权转让行为发生在一审判决之前，但因公告通知在一审判决之后，故对一审判决不服提起上诉的民事主体只能是新的债权人长城郑州办。此时，债权转让已对本案债务人发生法律效力，作为新的债权人长城郑州办有权对债务人主张自己的合法权益，债务人也应在对工行营业部债务范围内对长城郑州办承担相应民事责任。财务开发公司上诉及郑州市人民政府、郑州市财政局答辩认为长城郑州办不具有上诉人资格的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于建设债券、短期融资债券发行认购协议性质和效力的认定。关于建设债券。1990年7月18日和1991年5月8日，郑州市人民政府办公室两次会议纪要，要求以郑州市财政局名义发行由财务开发公司具体经办、分别发行1300万元和4000万元建设债券。1990年9月3日和1991年5月20日，财务开发公司与郑州市工行签订的两份协议中均载明，郑州市工行两次共计认购的1300万元建设债券发行人为郑州市财政局，财务开发公司受郑州市财政局委托具体经办。两次发行建设债券的目的，是为郑州市财政局解决重点技改、基建项目资金缺口问题以及为郑州轻型汽车厂、中原制药厂筹措资金，均为满足地方经济发展的需要。此外，财务开发公司营业执照经营范围载明“办理市政府、市财政局委托发行的各种证券”，故应认定郑州市财政局是本案建设债券的发行人，财务开发公司只是建设债券发行的受托人，仅具体办理与认购方签订协议、收转款项开立收据等事项。根据发行目的和发行人的确定，本案建设债券的性质应认定为郑州市地方政府债券。1985年国务院办公厅下发的《关于暂不发行地方政府债券的通知》，明确规定了各级地方政府不得发行地方政府债券。由郑州市人民政府牵头、郑州市财政局发行并委托财务开发公司具体经办的建设债券，违反了上述行政法规规定，本案建设债券发行与认购行为无效。关于短期融资债券。虽然郑州市人民政府有关领导在财务开发公司关于发行短期融资债券的报告上作出批示，且报告加盖了郑州市人民政府办公室公章，但报告和批示中并无郑州市人民政府对融资债券的发行提供担保的内容，也无政府职能部门作为融资债券发行人的内容。同时，财务开发公司报告载明，融资债券所募集款项由财务开发公司贷给郑州市经委所列企业使用，融资债券背面还注明了“本债券由企业委托中国工商银行河南省分行代理发行”。故根据发行目的、发行人和发行后的资金使用，应认定融资债券性质为企业债券。1993年8月2日，国务院发布的《企业债券管理条例》第十一条规定，地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批；企业发行企业债券必须按照本条例的规定进行审批，未经批准的，不得擅自发行和变相发行企业债券。本案融资债券发行与认购行为没有经过相关部门审批，违反了上述规定，应当认定无效。故本院对长城郑州办关于本案两种债券发行认购行为有效的上诉主张不予支持。
三、关于工行营业部起诉是否超过诉讼时效。本案之诉是建设债券、短期融资债券发行认购合同被认定无效以后，所引发的债权人对债券认购款项的返还请求，虽然不是债券发行认购合同有效情形的兑付请求，但也并非财务开发公司所主张的不当得利返还请求。由于工行营业部及其前身郑州市工行在起诉前多次向财务开发公司、郑州郑州市财政局、郑州市人民政府主张债权，多次发生时效中断的法律后果，故本案债券认购款项的返还诉讼请求权未超过诉讼时效。财务开发公司、郑州市财政局主张工行营业部起诉超过了诉讼时效，请求驳回长城郑州办的诉讼请求，无事实与法律根据，本院不予支持。
四、关于本案责任主体的确定与责任分担。郑州市财政局作为政府的职能部门，财务开发公司作为受郑州市政府和郑州市财政局委托发行证券的专门机构，均应知道地方政府债券发行受国务院有关规定规范；融资债券的发行受《企业债券管理条例》调整，应获得中国人民银行各分行会同同级计划主管部门审批。但郑州市财政局和财务开发公司没有按照国务院有关规定发行了地方政府债券性质的建设债券，财务开发公司没有获得批准发行了融资债券，故财政局和财务开发公司应对建设债券和融资债券的无效发行承担全部过错责任。根据《中华人民共和国民法通则》第六十一条的规定，民事行为被确认为无效后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方，有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失；根据《中华人民共和国民法通则》第六十七条的规定，代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。故郑州市财政局作为建设债券发行人，财务开发公司作为建设债券发行的代理人，应当共同返还尚欠的建设债券认购余款200万元，并按同期中国人民银行贷款利率赔偿自收到认购款项之日起至实际给付之日止的利息损失；财务开发公司应当承担返还3000万元短期融资债券认购款项，并按同期中国人民银行贷款利率赔偿工行营业部自收到认购款项之日起至实际给付之日止的利息损失。本院对长城郑州办关于郑州市财政局是建设债券的发行人，应对200万元建设债券的债务承担连带责任的上诉请求予以支持。由于郑州市人民政府在发行建设债券的两份纪要以及在财务开发公司发行融资债券报告上，所承诺和表示的内容属于就如何发行和兑付债券而协调各部门、各企业的职能性质，并非作为民事主体参与民事活动的一般民事行为，也不是对本案债券发行提供担保。长城郑州办上诉称郑州市人民政府对本案两种债券发行均有过错，应当判令郑州市人民政府承担赔偿责任的上诉请求，因无事实根据，本院不予支持。
综上，一审法院认定建设债券为地方政府债券，认定建设债券与短期融资债券发行购买行为无效正确，认定短期融资债券为地方政府债券属认定事实错误应予纠正；判令财务开发公司承担建设债券款返还责任正确，但没有认定郑州市财政局为建设债券发行人、没有判令郑州市财政局与财务开发公司共同承担建设债券款返还责任以及判令财务开发公司兑付短期融资债券错误，应予纠正。本院依据《中华人民共和国民法通则》第六十一条第一款、第六十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、维持河南省高级人民法院（2004）豫法民二初字第X号民事判决主文第一项；
二、撤销河南省高级人民法院（2004）豫法民二初字第X号民事判决主文第二项、第三项和一审诉讼费负担部分；
三、郑州市财政局与郑州市财务开发公司共同返还中国长城资产管理公司郑州办事处建设债券购券款200万元，并赔偿200万元自1990年9月7日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失（执行时抵扣已付利息65万元）；
四、郑州市财务开发公司返还中国长城资产管理公司郑州办事处短期融资债券购券款3000万元，并赔偿3000万元自1993年12月11日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失。
上述给付内容限于收到本判决书后10日之内履行完毕。逾期履行，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定办理。
本案一审案件受理费x元，由郑州市财政局与郑州市财务开发公司共同负担。二审案件受理费x元，由郑州市财务开发公司负担x元，由中国长城资产管理公司郑州办事处负担x元。
本判决为终审判决。
审判长吴庆宝
审判员贾纬
代理审判员沙玲
二00六年九月二十八日
书记员袁红霞
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