上诉人（原审第三人）海口琼山藤竹厂，住所地海口市琼山区X镇X路２１号。
法定代表人严某某，厂长。
委托代理人陈某甲，海口市琼山区司法局退休干部。
委托代理人吴某某，该厂副厂长。
被上诉人（原审原告）丁某某，男，汉族，１９３１年９月１４日出生，住（略）。
被上诉人（原审原告）陈某乙，男，汉族，１９２５年９月１８日出生，住（略）。
委托代理人李某某，女，汉族，１９６３年８月１０日出生，海口市X镇人，住（略）。
丁某某、陈某乙的共同委托代理人王晓宁，海南大华园律师事务所律师。
原审被告海口市人民政府，住所地海口市X路１９号。
法定代表人陈某丙，市长。
委托代理人陈某丁，海口市国土环境资源局公务员。
上诉人海口琼山藤竹厂（以下简称藤竹厂）因被上诉人丁某某、陈某乙诉原审被告海口市人民政府（以下简称市政府）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院２００６年１１月２４日作出的（２００６）海中法行初字第６２号行政判决，于２００６年１２月１２日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年４月４日受理后，依法组成合议庭，并于同年６月７日上午在本院第二审判庭公开开庭审理。藤竹厂的法定代表人严某某及其委托代理人陈某甲、吴某某，丁某某、陈某乙和陈某乙的委托代理人李某某、丁某某和陈某乙的共同委托代理人王晓宁，市政府的委托代理人陈某丁某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，本案涉案土地位于海口市琼山区X镇宗伯里４７号。东至丁某、藤竹厂车间，南至丁某，西至绣衣坊后街，北至藤阁楼，面积８９４．８５平方米。１９９４年，藤竹厂向政府有关部门提出土地使用权登记发证申请，所提供的土地来源证据是：藤竹厂于１９９２年１２月４日自行写的＂琼山县藤竹厂土地来源＂材料以及琼山县第二轻工业局在该材料上所作＂土地来源属实，产权归藤竹厂所有＂的证明。土地管理部门经地籍调查，权属审核，并于１９９４年７月１０日将审核结果在《海南日报》上予以公告。同年１１月１８日，原琼山市人民政府给藤竹厂颁发了琼山国用（府城）字第０６１２６号《国有土地使用证》（以下简称０６１２６号土地证）。２００１年９月１２日，原琼山市人民政府对藤竹厂的土地使用证进行年检，换发了琼山籍国用（２００１）字第０１－０１４９５号《国有土地使用权证》（以下简称０１４９５号土地证），用途为工业，使用权类型为划拨，使用权面积８９４．８５平方米。２００６年４月２５日，丁某某、陈某乙向海南省人民政府申请行政复议，要求纠正原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的０６１２６号土地证，省政府于同年７月１０日作出琼府复决字［２００６］第８７号《行政复议决定书》，维持了０６１２６号土地证的具体行政行为。丁某某、陈某乙不服，遂向法院提起行政诉讼。
丁某某、陈某乙主张争议地的面积为２３４．４７５平方米，是本案０１４９５号土地证项下８９４．８５平方米土地中的一部分。丁某某、陈某乙原房屋及庭院地坐落在海口市琼山区X镇宗伯里４７号，１９４９年２月登记在丁某某父亲丁某瑜公名下，１９５１年４月５日经广东省琼山县人民法院判决该房屋属丁某某、陈某乙共有、各享有二分之一。１９５９年该房屋（以丁某某的母亲唐辉南之名）纳入私房改造，属国家经租房产，在１９４９年２月５日广东省政府地政局颁发给丁某瑜公的《土地所有权状》上盖有＂国家经租房产＂的园印章。１９８５年９月２３日，为落实私房政策，原琼山县人民政府办公室作出琼山府［１９８５］１５８号《关于翁淑芳七户私改房遗留问题的复查处理意见的批复》给县房管所，同意将该房产发还丁某某、陈某乙。在《土地所有权状》上加盖＂撤销国家经租１９８６年２月６日＂字样的方格小印章。１９８８年１１月４日原琼山县房管所给藤竹厂《关于退还丁某某等四兄弟错改私房遗留问题的处理意见的通知》（以下简称《通知》）中指出，根据丁某某来信反映，……经我所于１９８８年８月９日派员了解，并召集双方有关人员座谈协商调解未成。现经研究，根据广东省人民政府粤府（８１）７９号文件＂关于撤销错改的房屋，原则上退还原房和谁使用谁腾退＂的指示精神，有利于业主居住生活和厂方生产的原则，特提出如下处理意见：一、该错改房屋系丁某祖遗住宅，原房按规定应将原房腾退给业主；二、小宅仔在厂方租用期间未经办理征用手续，擅自拆除，应按国家租用民房（经租房）的规定给予移建赔偿；三、大宅前庭围墙内（包括左右两侧）的宅基地（１８２．８５平方米）厂方擅自占用加盖临时简易工棚，阻挡前庭通道，应予一个月内拆除恢复原状，退还业主使用；四、大宅后面宅基地，厂房已扩建楼房，由厂方与业主会同有关部门处理。以上通知希厂方直接与业主协商处理。之后，双方协商未果。１９９２年３月７日，丁某某向原琼山县国土局黎明局长去函反映情况，黎明局长作出了批示。１９９５年７月１９日陈某乙向原琼山市人民政府负责人报告，要求藤竹厂归还前庭后院空地。同年８月１８日原琼山市市委书记王富玉作出批示：＂请土地局按有关规定妥善处理。＂２００３年１１月１０日，陈某乙、丁某某等向有关部门反映，要求撤销藤竹厂的０６１２６号土地证。
另查，藤竹厂于１９５５年建厂，在土地证范围内，现有１９７８年建造的二层楼房和１９９７年１１月１１日经原琼山市建设局批准，建造的一栋７层职工住宅楼。
原判认为，一、关于丁某某、陈某乙主张土地使用权的权源证明问题。丁某某、陈某乙持有清代同治三年（即公元１８６４年）购置房产的契证及中华民国３８年（即公元１９４９年）广东省政府地政局颁发的《土地所有权状》及１９５１年琼山县人民法院判决书为权源证明主张其享有使用权。从契证及《土地所有权状》的证据本身来看不属人民政府颁发的证件，是失效的证件，但其证件能证明丁某某、陈某乙使用该土地的历史由来。１９５９年广东省琼山县人民政府将丁某某、陈某乙享有房产纳入私房社会主义改造，归国家经租房产。房产管理部门接纳丁某某、陈某乙的房产时，在丁某某、陈某乙持有的民国广东省政府地政局颁发的《土地所有权状》上加盖＂国家经租房产＂印章，按该《土地所有权状》上记载的房屋及土地面积的四至范围进行接纳。１９８５年原琼山县人民政府落实私房改造政策，决定撤销改造，将产权发还丁某某、陈某乙，办理退还手续时，又在原《土地所有权状》上加盖＂撤销国家经租１９８６年２月６日＂的小印章，均证明人民政府认可了丁某某、陈某乙原享有使用土地的面积，按原面积发还丁某某、陈某乙，丁某某、陈某乙对该土地享有使用权。陈某乙家与丁某某家因该房屋产权争议，１９５０年诉至原琼山县人民法院，该院审理于１９５１年４月作出判决，后经广东省人民法院海南分院终审判决维持一审判决，该判决书是生效的判决，遵照地跟房走的原则，该房屋前后庭地是该房产的整体，该判决书是丁某某、陈某乙主张该土地使用权的权源证据。故丁某某、陈某乙主张该土地使用权具有权源证明应予以确认。二、原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的《国有土地使用权证》所依据的事实是否清楚、证据充分确凿，程序是否合法之问题。（一）藤竹厂申请使用土地登记办证的权源证据不足。藤竹厂自己写了一份土地使用证明，琼山县第二轻工业局在该材料上作了批示，这均属该系统内部的证明，不足以证明藤竹厂享有该土地有效证明，藤竹厂自述该使用的土地属政府划拨地，但未能提供证据给予佐证，市政府也未能举出证据证明。（二）原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的土地使用证上的土地并非合法取得。原琼山县人民政府通过私房改造接纳丁某某、陈某乙的房产履行政府经租，将接纳丁某某、陈某乙的房产出租给藤竹厂使用，琼山县房产管理所出具给藤竹厂的《通知》中已阐明，藤竹厂在租用期间未经办理征地手续，擅自拆除丁某某、陈某乙的小房屋建厂房，利用丁某某、陈某乙大房屋前庭围墙内包括左右两侧的宅基地加盖临时简易工棚。这就表明藤竹厂使用的土地面积中包含丁某某、陈某乙的宅基地在内，并非属政府划拨之问题。原琼山市人民政府未经查清，属依据事实不清，藤竹厂使用的土地并非合法。（三）适用法律、法规不当。（四）颁证程序不合法。原琼山县人民政府的土地管理部门对藤竹厂使用土地进行地籍调查时，土地四邻界址，未通知相邻关系人指界签名盖章，故程序不合法。三、丁某某、陈某乙的请求是否成立，应否支持之问题。综上所述，丁某某、陈某乙持有有效的土地使用的权源证据，提出原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的《国有土地使用证》上确认的面积中，将其享有使用权的土地部分划入不当，应予纠正的主张，并非不当，应予支持。综上，原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的《国有土地使用证》，所依据的事实不清，权源证据不足，适用法律、法规不当，程序不合法，依法不能维持，予以撤销，由市政府重新颁发。丁某某、陈某乙请求理由成立，应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、２、３目的规定，判决如下：一、撤销原琼山市人民政府于２００１年９月１２日换发给藤竹厂的０１４９５号土地证。二、海口市人民政府对藤竹厂使用的宗地重新作出具体行政行为。
藤竹厂上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足，判决错误。１、原审判决是根据被上诉人提供的同治三年的契证与民国３８年的土地所有权状作出的。新中国成立后，颁发的《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》规定，土地制度改革以前的土地契约一律作废。因此，原审审判人员以失效的伪政府颁发的契证作为有效证据是违法的。２、原审判决认定，１９８８年１１月４日琼山县房产管理所《通知》属有效证据是错误的。该证据不具有真实性、关联性、合法性。如：《通知》所指的是坐落宗伯里３１号错改私房，而上诉人租用的房屋是宗伯里４１号房，并不是３１号房（原琼山县房产所落实私房政策复查处理意见登记表和房租金收据为证）。因此，３１号房和４１号房是毫无关联的。该《通知》是１９８８年１１月４日作出土地处理意见的，而１９８７年《中华人民共和国土地管理法》已实施，处理土地问题应由国土主管部门处理，琼山县房产所对该宗土地进行处理属越权行为，是无效的，也是不合法的。该《通知》超越了琼山县人民政府（１９８５）１５８号文的批复，１５８号文批准仅退还唐辉南经租房室１３０．３８平方米。而《通知》并没有退还土地的事实，一审却认定为５１１．５０平方米。况且《通知》最后指出，＂以上通知希厂方直接与业主协商处理＂。事实上经过多次召集双方进行协商，均未达成一致，以上都说明该《通知》是无效的，没有法律约束力。３、原审判决认定：＂上诉人在租用期间未经办理征地手续，擅自拆除丁某某、陈某乙的小房屋建厂房＂是不符合事实的，丁某某、陈某乙的小房早自然坍塌（原琼山县人民政府１９５０年度民字第１８８号民事判决书为证）。原审认定＂藤竹厂利用丁某某、陈某乙大房屋前庭围墙内包括左右两侧的宅基地加盖临时简易工棚，这就表示藤竹厂使用的土地面积中包含丁某某、陈某乙的宅基地在内。＂毫无事实根据，该宅基地根本不在争议地范围内。４、原审判决藤竹厂租用的宗伯里４１号房宅认定为租用３１号，租用房宅面积仅有１３０．３８平方米，认定为租用面积５１１．５０平方米，把在争议地范围内建的两栋楼房认定为建简易工棚（由现场照片为证），属认定事实错误。５、原审判决以划拨土地没有政府文件为由，认定藤竹厂使用该地不合法是不妥的。当时划拨土地无具体、明确的法律根据和正式的政府文件或者法律手续的现象非常普遍。依据《中华人民共和国土地管理法》，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《海南省确定土地权属若干规定》有关规定，藤竹厂已依法取得争议土地的使用权。二、藤竹厂对该争议地使用是从１９５５年由政府划拨连续使用已逾５０年，藤竹厂于１９９４年向国土部门申请办理登记发证，经国土部门派员调查核实，于同年１１月１８日由原琼山市人民政府给藤竹厂颁发了０１６１２６号土地证，２００１年进行年检时换发了０１４９５号土地证的具体行政行为，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，并经海南省人民政府复议决定予以维持。因此，请求二审法院撤销一审判决，维持市政府颁发的土地证。
丁某某、陈某乙答辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据确凿、判决正确。１、原审判决以人民政府认可的民国３８年《土地所有权状》土地权源的证据是正确的。土地所有制改革中，城市市区的土地属国家所有，取消私人土地所有权。《城市郊区的土地改革条例》范围在城市郊区，对地主在城市郊区范围的土地予以没收，城市郊区的土地改革完成后，对分得土地的农民，由人民政府发给土地证，土地改革以前的土地契约一律作废。国家对城镇居民宅基地从来没有没收、征收重新分配过。尤其是１９５９年国家对丁某某、陈某乙的房屋进行经租及１９８５年落实政策退还房屋时，均在民国的契状上加盖印章，说明人民政府对旧契状上的相关信息是认可并接纳的。解放前，历代政府都把契证作为确权的依据，解放后也不例外，政府在＂土地使用权登记、确权、发证工作＂中，旧契证中的相关信息仍是重要的证明文件。２、原审判决采信１９８８年１１月４日原琼山县房产管理所《通知》，符合证据的真实性、关联性和合法性原则。１９８８年，为妥善解决与藤竹厂用地纠纷，丁某某在给县房产所的反映信中，根据１５８号文的附件材料所记载房号，因一时疏忽，误把４１号写成３１号，故出现了《通知》书上的房号错误。为此，丁某某在一审时已作出了更正说明交法庭备案。不管是３１号还是４１号，但《通知》所指是特定的，即为藤竹厂租用而必须退还的地方，别无他处。人民政府和县房产所就是执行国家房产政策的有权机关，不存在越权、无效和不合法的问题，且当时县政府和房产所处理的是落实房产政策，处理遗留问题，而不是对宅基地的重新确权。必须明确，１９５９年县房产所以国家经租房屋出租给藤竹厂使用时，遵循地跟房走的原则，县房产所根据政府盖章认可的契证上的房屋和使用土地整体租给藤竹厂使用的。１３０．３８平方米是房屋（含大宅和两间小宅）面积，５１１．３８平方米是房屋及庭院面积。藤竹厂整体租用理应整体退还。３、原审判决认定藤竹厂在租用期间擅自拆除小宅建厂房符合事实。琼山县房管所在《通知》中已明确认定，可见，小宅是厂方在租用期间擅自拆除的是事实。４、藤竹厂使用的土地面积包含有丁某某、陈某乙的宅基地在内是铁的事实。原判决认定内容是根据丁某某、陈某乙的土地权源证据和琼山县房产所的《通知》相互印证，是有事实根据的。丁某某、陈某乙的整个后院藤竹厂在租用期间强行拆墙拆屋、砍光果木建简易工棚和二层楼房，最后通过隐瞒实际情况弄虚作假骗取土地证书，把２３７．４７平方米的整个后院面积纳入０１４９５号土地证内，正是由于原琼山市人民政府颁发此证侵害了丁某某、陈某乙的宅基地使用权，丁某某、陈某乙才提起行政诉讼。５、原审判决认定＂藤竹厂使用该地不合法＂是正确的。藤竹厂使用该地的根据是向琼山县房产所租用，藤竹厂申办土地证时，均自报为＂无证件土地＂，何来划拨地藤竹厂以租赁占有土地使用权来证明自己享有使用权没有任何法律依据。二、本案的争议地不在厂区内，是在宗伯里４７号契证宗地图上原围墙内所显示的整个后院。宗伯里４７号大宅坐西向东，本案争议地坐落在大宅后门之西，即原围墙内的整个后院。综上所述，原琼山市人民政府颁发给藤竹厂的土地证，其土地权属来源虚假，事实不清，程序错误，在未解决土地争议之前就发证是违反法律法规的，它严某损害了答辩人的合法利益，恳请二审法院驳回藤竹厂的上诉请求，维持原判。
原审被告在庭审中答辩称：市政府给藤竹厂颁发土地证认定事实清楚，程序合法。藤竹厂从上世纪５０年代开始使用该宗地，通过平整、改造土地建起了工厂与楼房，一直使用至今。土地来源合法。在办理土地登记发证手续中，原琼山市政府及其下属土地管理部门严某依照《土地登记规则》规定，进行地籍调查，审核发证。该宗地四周以墙壁和围墙为界，实地界线清楚。政府未对该宗地作过处理，根据有关规定和土地的使用习惯，该宗地的使用者是藤竹厂。
本院认为，本案被诉的是原琼山市人民政府给藤竹厂颁发０１４９５号土地证的具体行政行为。丁某某、陈某乙主张在藤竹厂０１４９５号土地证项下的土地中，有其１９５９年国家经租，１９８５年政府落实私房政策，将房屋和土地一起退还的土地。本案争议之土地实际是落实私房政策，即１９８８年１１月４日原琼山县房管所给藤竹厂的《通知》所涉土地。根据最高人民法院有关司法解释和有关的法律政策规定，落实私房政策问题，不属于人民法院管辖案件范围。一审法院受理并作出实体判决是错误的，应予纠正。丁某某、陈某乙如对本案中涉及的落实私房政策不彻底的问题不服，应向政府有关部门申诉解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第６２号行政判决；
二、驳回丁某某、陈某乙的起诉。
一审案件受理费１００元，二审案件受理费５０元，共计１５０元由丁某某、陈某乙共同负担。
本裁定为终审裁定。
审判长林玉冰
代理审判员陈某
代理审判员叶珊茹
二００七年七月十日
书记员石磊
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