上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县人民政府。
法定代表人郑某某，县长。
委托代理人林某进、许某，海南法立信律师事务所律师。
上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县建设与国土环境资源局。
法定代表人黄某某，局长。
委托代理人林某进、许某，海南法立信律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）保亭森田实业有限公司。
法定代表人林某某，董事长。
委托代理人梁某某、刘某甲，该公司职员。
上诉人（原审第三人）海南保亭七仙温泉康乐旅业有限公司。
法定代表人王某乙，董事长。
委托代理人林某进、许某，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）三亚市太华实业开发公司。
法定代表人李某某，董事长。
委托代理人刘某丙，该公司职员。
委托代理人胡宗丽，海南天泽律师事务所律师。
原审第三人保亭神仙湾温泉度假山庄有限责任公司。
法定代表人刘某丁，总经理。
委托代理人顾某某，该公司职员。
委托代理人王某戊，黑龙江省义耕房地产开发集团股份有限公司职员。
原审第三人广东南美大酒店有限公司。
法定代表人，（不详）。
上诉人保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）、保亭黎族苗族自治县建设与国土环境资源局（以下简称县国土局）等因三亚市太华实业开发公司（以下简称太华公司）诉其及海南保亭七仙温泉康乐旅业有限公司（以下简称康乐公司）、保亭森田实业有限公司（以下简称森田公司）、广东南美大酒店有限公司（以下简称南美公司）、保亭神仙湾温泉度假山庄有限责任公司（以下简称神仙湾公司）土地管理行为一案，不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第５３号行政判决，于２００６年１１月１７日通过原审法院向本院提起上诉。本院２００７年２月２７日受理后，依法组成合议庭，并于同年４月２５日公开开庭审理了本案，上诉人保亭县政府的委托代理人林某进、许某，上诉人县国土局的委托代理人林某进、许某，被上诉人太华公司的委托代理人刘某丙、胡宗丽，原审第三人康乐公司的委托代理人林某进、许某，森田公司的委托代理人梁某某到庭参加诉讼；南美公司和神仙湾公司经过合法传唤，没有到庭，本案缺席审理。因审理协调需要，本案于２００７年６月２２日中止诉讼。经报请最高人民法院批准，本案审理期限延长两个月，现已审理终结。
原审判决查明：１９９３年２月８日，保亭县政府（甲方）与太华公司（乙方）签订了《七指岭国际旅游新城征用土地》合同书，约定甲方同意乙方在七指岭开发区内征用土地２０００亩。由乙方投资兴建＂七指岭国际旅游新城＂。此外，合同还对投资开发及经营方式、土地使用期限及价格支付办法、征地及地上物赔偿、开发程序、双方责任等作了约定。此后，太华公司支付给保亭县政府保证金２０万元，同时，保亭县政府收取太华公司一辆皇冠小轿车。１９９４年，保亭县政府给太华公司颁发了三宗国有土地使用证：１、保国用（１９９４）字第１５号《国有土地使用证》（以下简称１５号土地证），土地面积９７．４亩；２、保国用（１９９４）字第１６号《国有土地使用证》（以下简称１６号土地证），面积１００亩；３、保国用（１９９４）字第１８号《国有土地使用证》（以下简称１８号土地证），面积１００．１亩。其后，保亭县政府及保亭县国土局又将上述土地中的一部分出让给第三人康乐公司及海南七仙温泉度假村有限公司（以下简称温泉公司），其中，给康乐公司颁发了保国用（２００５）第３２号《国有土地使用证》（以下简称３２号土地证），土地面积１３５８００平方米。上述两公司已分别于１９９６年、１９９７年建设酒店，并正在营业中。２００５年１２月８日，温泉有限公司又将其酒店连同土地转让给南美公司。２００４年１１月２９日，保亭县政府向海南省人民政府作出保府（２００４）３０号《请示》。２００５年４月２４日，保亭县政府办公室建环局（国土局）作出保府办函（２００５）１０号《复函》，同意将０１号地出让给康乐公司，同年５月２８日，保亭县政府给康乐公司颁发３２号土地证，面积１３５８００平方米。同年４月２５日，保亭县政府办公室向建环局（国土局）作出保府办函（２００５）１１号《复函》，同意将０３号地出让给森田公司，同年４月２８日，保亭县国土局与森田公司签订《国有土地使用证出让合同》，将涉案的土地出让给森田公司，并由保亭县政府颁发了保国用（２００５）第４０号《国有土地使用证》（以下简称４０号土地证），面积５８４１１．３平方米。
诉讼过程中，保亭县政府又将涉案的部分土地挂牌出让给神仙湾公司。经太华公司申请，海南中级人民法院委托海南省诉讼技术委托中心对涉案三宗土地因保亭县政府重复出让而重叠部分的土地面积进行技术鉴定。Ｊ－１７－４２－５４－０１地块重复情况：南美公司重叠面积１６０９４．５９平方米；康乐公司重叠面积３７４３８．８２平方米。Ｊ－１７－４２－５４－０２地块神仙湾公司重叠面积１２９６４．５９平方米。Ｊ－１７－４２－５４－０３地块森田公司重叠面积５６４７６．９４平方米。
本案在诉讼过程中，保亭县政府于２００６年３月２７日作出保府函（２００６）９号《关于注销三亚太华实业公司＂保国用（１９９４）字第１５号、保国用（１９９４）字第１６号、保国用（１９９９４）字第１８号＂国有土地使用证的通知》（以下简称９号《通知》），注销了太华公司的保国用（１９９４）字第１５号、１６号和１８号三宗土地证。
原审法院认为：原告与被诉行政行为有法律上的利害关系，其享有诉权。保亭县政府在给原告颁发三宗《国有土地使用证》后，县国土局又将涉案的土地出让给第三人并颁发了３２、４０号土地证，这种重复颁证行为违法。判决：撤销颁发４０号土地证的具体行政行为；确认颁发３２号土地证行政行为违法；驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费与鉴定费共４７２９３元，由保亭县政府负担。
保亭县政府不服原判，上诉请求：撤销一审判决的第一、二项即撤销颁发４０号使用证的具体行政行为，确认颁发３２号土地证具体行政行为违法；驳回被上诉人的全部诉讼请求。理由是：一、原审判决违法法定程序，本案理应中止审理，待注销国有土地使用证案件审结后，确定被上诉人是否具有原告资格，再恢复审理。二、原审判决认定被上诉人具备被告资格是不成立的。有权批准决定出让涉案土地的行政机关是海南省人民政府而不是上诉人，上诉人依照省国土环境资源厅的复函以及保亭县国土局与第三人森田公司等公司签订的国有土地出让合同，分别给第三人森田公司和康乐公司颁发了４０号和３２号土地证。如果被上诉人认为上诉人依照省国土环境资源厅的复函颁发土地使用证的行为侵害其权益，应当起诉直接侵害其权益的主体而不是上诉人，据此应当驳回上诉人的全部诉讼请求。三、关于被上诉人的诉讼请求问题。依照被上诉人起诉向原审法院提交的材料，可以推定其在起诉应当知道４０号和３２号土地证已经发证的事实，待起诉状送达后，被上诉人另外增加要求撤销４０号３２土地证，不属于对原诉讼请求的进一步明确，依照行政法律法规，原审法院应不予受理，所以应当驳回其诉讼请求。四、关于重复出让土地及重复颁证问题。被上诉人截止起诉前尚未支付相关土地费用，上诉人给被上诉人颁发三宗涉案国有土地使用证程序违法，故上诉人作出通知，注销被上诉人涉案的三宗国有土地使用证，收回被上诉人占用的土地，因此，被上诉人无权就本案是否存在重复出让土地及重复颁证的情形而主张权利。五、被上诉人认为上诉人颁发４０号和３２号土地证的行为违法了双方签订的《七指岭国际旅游新城征用土地》合同书的约定，或者认为侵犯其国有土地使用权而提起诉讼，依照最高法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释的有关规定，重复出让土地属于民事纠纷，不属于行政法律调整的范围，被上诉人应当另行起诉，故依法应当驳回被上诉人的全部诉讼请求。六、被上诉人的诉讼请求已经超过法定时效，对其应当裁定驳回。
保亭县国土局不服原判，上诉请求：撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。其理由与保亭县政府的上诉理由相同。
森田公司不服原判，上诉请求：撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。其理由是：一、一、原审判决违法法定程序，本案理应中止审理，待注销国有土地使用证案件审结后，确定被上诉人是否具有原告资格，再恢复审理。二、关于被上诉人的诉讼请求问题。依照被上诉人起诉向原审法院提交的材料，可以推定其在起诉应当知道４０号和３２号土地证已经发证的事实，待起诉状送达后，被上诉人另外增加要求撤销４０号３２土地证，不属于对原诉讼请求的进一步明确，依照行政法律法规，原审法院应不予受理，所以应当驳回其诉讼请求。三、关于重复出让土地及重复颁证问题。被上诉人截止起诉前尚未支付相关土地费用，上诉人给被上诉人颁发三宗涉案国有土地使用证程序违法，故上诉人作出通知，注销被上诉人涉案的三宗国有土地使用证，收回被上诉人占用的土地，因此，被上诉人无权就本案是否存在重复出让土地及重复颁证的情形而主张权利。即使存在重复颁证，但上诉人主观是善意的，且是通过公开挂牌竞得并支付了全部土地出让金等费用；此外，我方已经投入大量资金对涉案土地进行规划设计，涉案土地的前期开发条件已经具备。四、重复出让土地属于民事纠纷，不属于行政法律调整的范围，被上诉人应当另行起诉，故依法应当驳回被上诉人的全部诉讼请求。
康乐公司不服原判，上诉请求：撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。其具体理由与上诉人森田公司的理由相同。
太华公司答辩称：一、答辩人在提起本案诉讼的过程中，保亭县政府作出通知注销了答辩人持有的１５、１６和１８号土地证，答辩人对此行为不服也提出了诉讼，这两个案件前一案件的结果不依赖于后一诉讼，本案不属于法律规定的应当中止审理的情况。二、从１９９６年起至今，保亭县政府一直持续作出重复出让土地的决定，有保亭县国土环境资源局实施具体行为，背着答辩人将涉案土地重复出让给第三人森田公司等，因此，保亭县政府和国土环境资源局具备本案被告资格。答辩人起诉也不存在诉讼时效问题。三、保亭县政府及国土环境资源局在作出重复出让土地的行为时并没有告知答辩人，故答辩人起诉时的诉讼请求只能是请求撤销被告作出的重复出让涉案土地的相关行政决定，随着诉讼的深入，答辩人收到被告答辩状才得知保亭县政府及国土环境资源局不仅决定重复出让土地，而且为第三人办理了４０和３２号土地证，至此，答辩人的诉讼请求才得以进一步的明确，从请求撤销相关行政行为到撤销具体内容，该情况不属于向法院提出新的诉讼请求，属于对原诉讼请求进一步明确。上诉人推定答辩人在起诉时就得知被告作出违法具体行政行为，是不符合逻辑的。答辩人明确诉讼请求不违法法律规定。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
神仙湾公司提交书面答辩意见认为，同意上诉人提出的上诉理由，此外，保亭县政府和国土局应当将我司已经取得的１９亩土地使用权交还我司。
本案经审理查明：原审判决认定的基本事实清楚。
本院认为：保亭县政府早在１９９４就对涉案的国有土地向太华公司颁发了１５、１６和１８号土地使用权证，其后保亭县国土局又将上述三份土地证所涉及的土地出让给森田公司等第三人并颁发了３２号和４０号土地证。这种重复出让土地和颁证的行为是一种违法的行政行为，依法应当予以撤销。鉴于目前涉案土地的使用现状，第三人康乐公司已经在３２号土地证所涉及的土地上兴建酒店并经营，恢复土地原来的状况已经不具备客观基础，因此，此部分涉及重复颁发土地证的行政行为，不宜采取撤销颁证行为而应当采取确认重复颁证行为违法的方式来处理。据此，原审判决的实体处理是得当的，依法应当予以维持。
本案与太华公司诉保亭县政府注销土地证的另一个行政案件是不同的案件，两个案件的案情有一定的联系，但前一个案件并不以后一个案件的审理结果为依据，故，上诉人上诉认为原判程序违法是不当的。太华公司因其持有土地证项下的土地被保亭县政府重复出让并颁证，其权益受到了影响，由此构成了本案的适格的诉讼主体。太华公司答辩称，收到保亭县政府的答辩状后得知重复出让和颁证的具体情况，因而其诉讼请求从撤销相关行政行为变化为撤销具体行政行为，不属于向法院提出新的诉讼请求，而是对原诉讼请求的进一步明确，此项答辩有理，因此，上诉人对太华公司的诉讼请求应予驳回的理由不能成立。此外，上诉人认为重复出让土地属于民事纠纷，不属于行政法律调整的范围，依法应当驳回被上诉人的全部诉讼请求，此项主张也不能成立。总之，上诉人上诉提出原审判决程序违法、被上诉人不具有主体资格、被上诉人的诉讼请求不应获得支持以及政府不存在重复颁证的理由和原告起诉超过时效等主张，其所依赖的事实、理由和法律依据，均显不足，本院对此上诉主张不予支持。
综上，原判认定基本事实清楚，适用法律正确，实体处理得当，应当予以维持；上诉人上诉请求理由和证据不足，应当依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费１００元，由上诉人共同承担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王某
代理审判员陈建
二００七年十二月二十五日
书记员赵道远
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