上诉人（原审原告）三亚市X镇X村民委员会第一小组。
法定代表人蒲某某，组长。
上诉人（原审原告）三亚市X镇X村民委员会第二小组。
法定代表人王某某，组长。
上述两上诉人的共同委托代理人黄进，海南言必信律师事务所律师。
上述两上诉人的共同委托代理人苏忠宁，三亚市X镇X村民委员会书记。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府。
法定代表人陆某某，市长。
委托代理人潘某某，三亚市国土环境资源局干部。
委托代理人张某，三亚市人民政府法制办公室干部。
原审第三人三亚市X镇X村民委员会第二小组．
法定代表人陈某某，组长
委托代理人邢浩波，海南昌宇律师事务所律师。
上诉人三亚市X镇X村民委员会第一小组、第二小组（以下简称升昌一组、升昌二组）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市X镇X村民委员会第二小组（以下简称藤桥二组）土地权属争议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）２００７年１２月１０日作出的（２００７）三亚行初字第１７号行政判决，于２００８年１月１０日通过三亚中院向本院提起上诉，本院于２００８年２月２５日受理后，依法组成合议庭，于２００８年３月２５日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人升昌二组的法定代表人王某某，上诉人升昌一组、升昌二组的共同委托代理人黄进、苏忠宁，被上诉人三亚市政府的委托代理人潘某某、张某，原审第三人藤桥二组的法定代表人陈某某、委托代理人邢浩波出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明：争议地位于三亚市X镇白石岭南边海榆东线公路旁。四至为：东至升昌管区X村边第三支电线柱，南至东溪村委会芒果园篱笆，西至藤桥村X组篱笆，北至海榆东线公路，面积为２６．３９７３亩。四固定及土改时均未明确分配给任何集体经济组织。１９８９年第三人藤桥二组将该地承包给万宁海联选钛厂建选钛厂，１９９３年５月又承包给藤桥镇王某权、李万吉种芒果。１９９３年６月，因原告村民在争议地上建房，遂与第三人发生土地权属纠纷，原藤桥镇X组织原升昌管区（现升昌村委会）与原藤桥管区二队即现第三人藤桥二组协调，经调解，第三人与升昌管区于１９９３年６月２６日对争议地权属达成协议，争议地归藤桥管区二队即第三人所有。１９９６年、２００３年、２００６年原告个别村民先后在争议地内建房。２００６年，又因原告村民在争议地上建房，原告与第三人再次发生土地权属纠纷。经被告市政府进行调解，双方未能达成协议。２００７年１月１０日，市政府作出三府（２００７）１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》，确定争议的２６．３９７３亩土地归藤桥二组所有。升昌一组、升昌二组不服，向海南省人民政府申请复议，省政府于２００７年８月２３日作出琼府复决字（２００７）５１号行政复议决定，维持了三亚市政府的处理决定。
一审法院认为，双方争议的土地在四固定及土改时均未明确分配给任何集体经济组织，现争议双方均不能提供合法有效的权属证明，又经被告组织调解双方不能达成一致意见，在此情况下，市政府根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定，结合第三人藤桥二组多年连续管理使用争议地及１９９３年曾与原升昌管区对争议地归属达成协议的事实，行使自由裁量权将争议地确定归第三人藤桥二组集体所有，并无不当。原告诉请理由不能成立，本院不予支持。被告市政府所作的处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持，遂判决维持三亚市人民政府于２００７年１月１０日作出的三府（２００７）１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》。
上诉人升昌一组、升昌二组上诉称：原审认定事实错误，未依法审查被上诉人土地确权行政行为程序是否合法，所做判决证据不足，依法应予撤消。１、原审认定＂第三人从１９８９年至１９９３年管理使用争议地＂没有事实根据，证据不足。原审认定该事实的根据是被上诉人的证据２和证据３，但是该两份证据因缺乏证据特征而不具证据效力，不能作为认定上述事实的根据。首先，该两份证据不具合法性。被上诉人在土地确权过程中从未向上诉人出示过这两份证据，上诉人在收到《处理决定》后才知晓这两份证据的存在。原审判决以被上诉人在行政程序中非法剥夺了上诉人知情权、陈某权和申辩权的证据作为认定被诉行政行为合法的依据，违反最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第六十条第二项的规定，该认定违反法律规定。其次，该两份证据没有真实性。证据２《收入单据》为第三人单方出具和持有，不能证明第三人与万宁海联选钛厂具有土地租赁关系，更不能证明第三人使用过争议地，并且这种＂记账＂联第三人想怎么写就怎么写，想写多少张就可以写多少张，《收入单据》不具有证据真实性特征；证据３《承包坡地合同书》，在地界宽度和面积上有多处涂改又未经合同当事人双方共同签章认可，结合在争议地上至今没有王某权、李万吉留下一草一木痕迹的事实，该承包合同也不具有真实性；最后，这两份证据与本案没有关联性。＂白石岭坡＂未表明土地四至范围，不能证明就是争议地。在当地＂白石岭坡＂是指白石岭面向东、南、西三个方向方圆几十公里的广大地域，其四至、面积与争议地不符；承包坡地合同书的坡地与争议地是两块地界不同的土地，前者面积为１６．１亩而后者为２６．３９７３亩，前者地界与后者也不相同，承包坡地合同书的坡地与本案争议地没有关联性。事实上，在争议地上至今没有第三人修建的一砖一瓦，也没有第三人种植的一草一木，反而是上诉人在争议地上安居乐业近３０年，盖有房屋１５００平方米，常住人口４１人，经营果园１２０亩，果树１２００余株。上诉人连续、有效使用争议地的事实也充分证明原审法院认定第三人曾使用过争议地缺乏事实依据。２、原审法院＂结合第三人……１９９３年与原升昌管区对争议地归属达成协议的事实＂作为判决的事实根据，与法无据。上诉人在起诉状和一审代理词中，就１９９３年第三人与原升昌管区签订《调解协议》的法律效力已经充分论证，原审认定《调解协议》的证据效力，没有法律依据。３、原审法院对被上诉人土地确权行政行为程序违法没有依法审查，所做判决必然错误。依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，行政行为违反法定程序属于法院依法判决撤消的法定情形之一。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十五条、十六条、十七条和三十一条的规定，国土资源行政主管部门在调查处理土地权属争议中对权属界线进行＂现场指界＂、向当事人送达《土地权属界线核定书》和对争议土地进行＂现场勘查＂，是调查处理土地权属争议的法定程序。但是被上诉人在原审中并未在法定期限内向法院提供有关现场指界和现场勘查的证据。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二十六条第二款和《证据规定》第一条第一款的规定，被上诉人没有进行现场指界和现场勘查的事实成立，原审法院对被上诉人违反调查处理土地权属争议法定程序的行为不予审查，所作判决违反该法第五十四第（二）款第３项的规定。４、原审法院将被上诉人土地确权行为认定为行使自由裁量权而不审查其合理性，属于适用法律错误。诚然，法院对具体行政行为以合法性审查为原则，但合理性审查并非绝对的空白。根据法律相关规定，对显失公平的行政处罚法院可以依法予以变更，对超越和滥用职权的具体行政行为法院也可以依法撤消。就本案而言，被上诉人土地确权行政行为属于行政裁决。根据《解释》第六十一条关于＂被告对平等主体之间的民事争议所作出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理＂的规定，人民法院不仅对被诉《处理决定》的合法性应当审查，而且对其合理性也应当审查。原审法院以被诉行政行为属于被上诉人行使自由裁量权的行为而不予审查其合理性，明显违反上述规定，二审法院应依法予以纠正。综上所述，原判决认定事实错误，证据不足，对被诉行政行为的合法性以及合理性皆没有依法进行审查，属于《行政诉讼法》第六十条第（二）项的情形，二审法院应当撤消原判并依法改判。
被上诉人三亚市政府没有提交书面答辩意见。
原审第三人藤桥二组答辩称：原审判决维持被上诉人作出的三府（２００７）１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》是正确的。一、事实认定方面。争议地座落在三亚市X镇白石岭南边即海榆东线公路旁，自１９６２年开始，第三人就在争议地上种植番薯、甘蔗、腰果等农作物。１９７６年第三人将该地发包给陈某川、莫泰雄种植桉树。１９８９年１月第三人又将该地发包给万宁海联钛矿厂。１９９３年５月第三人协同藤桥村委会第一小组将该地发包给王某权、李万吉种芒果。１９９３年６月，因上诉人村民在争议地上建房，与第三人发生土地权属纠纷，原藤桥镇X组织原升昌管区（现升昌村委会）与原藤桥管区二队即第三人协调，第三人与升昌管区于１９９３年６月２６日对争议地权属达成协议，确认争议地归第三人所有。１９９６年、２００３年、２００６年上诉人个别村民先后在争议地内建房。因上诉人村民在争议地上建房，２００６年第三人与上诉人再次发生土地权属纠纷，经被上诉人进行调解，双方未能达成协议。２００７年１月１０日，被上诉人作出《处理决定》，确定争议地归第三人所有，上诉人不服，向海南省人民政府申请复议，省政府于２００７年８月２３日作出琼府复决字（２００７）５１号行政复议决定，维持被上诉人的处理决定。上述事实，有地租收入单据、《承包坡地合同书》、《调解协议书》、《处理决定》、海南省人民政府琼府复决字［２００７］５１号《行政复议决定书》等证据充分证实。因此，原审判决认定事实清楚，证据确实充分。二、法律适用方面。上诉人与第三人均不能提供有关争议地合法有效的权属证明，又经被上诉人组织双方调解未能达成协议的情形下，被上诉人依据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条之规定，并结合第三人多年连续有效管理使用争议地及１９９３年曾与升昌管区对争议地归属达成调解协议的客观事实，行使自由裁量权将争议地确定归答辩人所有，原审法院据此判决维持被上诉人作出的《处理决定》，适用法律上是正确的。三、上诉人主张争议地属于自己没有证据支持。上诉人用来证明争议地属于自己的证据有《租用地皮合同书》、《中国农业银行信用借款契约》、《承包土地合同书》、收据、《证明》及相片。答辩人认为，上述证据无法证明争议地属于上诉人。理由是：１、《租用地皮合同书》的出租方是符学锋、蒲某清，不是上诉人，且地点不详，四至不清，面积与争议地不相符，无法认定是在争议地范围内。２、《中国农业银行信用借款契约》与本案待证事实之间没有关联性。３、《承包土地合同书》及收据所载明的四至、面积均与争议地不相符，同样也无法认定在争议地范围内。４、陈某开出具的证明未列明证人的住址等基本情况，也未附有证人的身份证明文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条对证人证言应当符合相关条件的规定，且该证人与上诉人有实际利害关系，不能证明１９７８年原藤桥公社东溪大队分为升昌村X村时就将该地划归上诉人管理和使用的事实。５、相片仅能证明争议地的现状，不能证明上诉人连续２８年使用、管理争议地的事实。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉理由和请求无理，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。
本院审理查明：争议地位于三亚市X镇白石岭南边海榆东线公路旁。四至为：东至升昌管区X村边第三支电线柱，南至东溪村委会芒果园篱笆，西至藤桥村X组篱笆，北至海榆东线公路，面积为２６．３９７３亩。四固定及土改时均未明确分配给任何集体经济组织。１９９３年６月，因原告村民在争议地上建房，遂与第三人发生土地权属纠纷，原藤桥镇X组织原升昌管区（现升昌村委会）与原藤桥管区二队即现第三人藤桥二组协调，经调解，第三人与升昌管区于１９９３年６月２６日对争议地权属达成协议，争议地归藤桥管区二队即第三人所有，但时任管区主任符学锋并未签名。１９９６年、２００３年、２００６年上诉人个别村民先后在争议地内建房。２００６年，又因上诉人村民在争议地上建房，原告与第三人再次发生土地权属纠纷。经被告市政府进行调解，双方未能达成协议。２００７年１月１０日，市政府作出三府（２００７）１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》，确定争议的２６．３９７３亩土地归藤桥二组所有。上诉人不服，向海南省人民政府申请复议，省政府于２００７年８月２３日作出琼府复决字（２００７）５１号行政复议决定，维持了被上诉人三亚市政府的处理决定。
本院另查明，本案争议地目前由上诉人实际使用，有上诉人村民建造的已有十年左右的两层高水泥钢筋结构的房屋和临街商铺房屋数间，有上诉人种植并已对外承包的芒果树十几亩。
本院认为，一审法院认定的部分事实与本案的事实不相符，而这些事实对认定被上诉人三亚市政府的具体行政行为是否合法起着决定性的作用。首先，关于１９８９年地租收入单据问题。一审法院以地租收入单据认定１９８９年本案第三人曾将争议地承包给万宁海联钛矿厂。经对此证据的审查，本院认为，该单据是一张非正式的收入单据，且单据记载的是白石岭坡地租，没有土地四至范围，因此不能必然认定第三人出租的白石岭坡地就是本案的争议地，以此单据证明第三人曾将争议地承包给万宁海联钛矿厂显然没有证明效力。其次，关于１９９３年６月藤桥镇政府主持调解达成的调解协议问题。一审法院以调解协议书认定上诉人与第三人就本案争议地达成过协议而确认争议地归本案第三人。本院认为，该协议不是由县级人民政府主持而是由镇人民政府主持下达成的，而且上诉人并不认可，根据有关司法解释的规定，该证据不能作为被上诉人确定土地权属的依据。再次，关于１９９３年５月第三人将争议地承包给藤桥镇王某权、李万吉种芒果问题。从第三人提供的承包合同书来看，该承包合同载明的所承包的土地四至范围和面积与本案争议地均不相符，一审法院认定所承包的土地就是本案争议地属于认定事实不清。被上诉人三亚市政府依据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定将本案争议地权属决定给原审第三人时没有考虑到争议地目前由上诉人实际使用的事实，其决定不符合土地权属确定的原则，没有体现尊重历史、实事求是、有利于社会稳定和经济发展的精神。
综上所述，本院认为，被上诉人三亚市政府作出的三府（２００７）１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》属认定事实不清，本院不予支持。一审法院认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销三亚市中级人民法院（２００７）三亚行初字第１７号行政判决。
二、撤销三亚市人民政府三府［２００７］１０号《关于海棠湾镇X村民委员会第二小组与升昌村民委员会第一小组、第二小组土地权属争议的处理决定》。
三、责令三亚市人民政府对本案争议的土地权属重新作出处理决定。
一、二审案件受理费人民币１００元由三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王某雄
代理审判员王某
二○○八年四月十五日
书记员赵道远
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