上诉人（原审原告）王某甲，男，１９２７年６月９日生，汉
族，现住东方市X乡X村委会。
上诉人（原审原告）王某乙，女，１９５８年１０月３日生，汉族，现住（略）。
委托代理人李武平，海南正凯律师事务所律师。
委托代理人陈春丽，海南正凯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府。
法定代表人谭某某，市长。
委托代理人黄某，东方市人民政府法制办公室公务员。
原审第三人吉某某，男，１９６５年生，汉族，东方市人民法院干部。
上诉人王某甲、王某乙因其诉被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）及原审第三人吉某某颁发国有土地证行政争议一案，不服海南省海南中级人民法院２００８年６月１０日作出的（２００８）海南行初字第４１号行政裁定，于２００８年６月２０日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于２００８年７月２１日立案受理后依法组成合议庭，于２００８年８月１５日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王某甲、王某乙的委托代理人李武平，被上诉人东方市政府的委托代理人黄某，原审第三人吉某某出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
２００６年１１月２３日东方市政府根据第三人吉某某的申请，给其颁发了东方国用（２００６）第３４９号《国有土地使用权证》（以下简称第３４９号土地证），将位于八所镇X路东侧的２４０平方米国有土地登记确权给第三人吉某某使用，王某甲、王某乙不服，向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府驳回王某甲、王某乙的复议申请，王某甲、王某乙仍不服，遂成讼。
一审法院审理查明，颁证之地位于东方市X镇X路东侧扬夏坡，即东方市农机学校十二行第十七幢，其四至为：东至刘海平地，西至文丕典地，南至小路，北至小路，南北向长２０米，东西向宽１２米，面积２４０平方米。１９８４年１０月８日，李承受向八所镇X村委会购买该宅基地。１９９６年李承受转让该地给第三人吉某某。２００５年１月６日，第三人吉某某向东方市政府申请土地权属登记，经调查审核，东方市政府于２００６年１１月２３日给第三人吉某某颁发了第３４９号土地证。２００６年１２月５日，第三人吉某某以王某甲、王某乙等人民事侵权为由提起民事诉讼，诉讼中王某甲、王某乙得知东方市政府给第三人吉某某颁发了国有土地使用证，于２００７年８月２０日向海南省人民政府申请行政复议。２００７年１２月４日，海南省人民政府作出琼府复决字（２００７）第１４２号行政复议决定，以王某甲、王某乙申请行政复议超过法定期限为由，驳回其复议申请，王某甲、王某乙遂提起行政诉讼。
另查明，１９８１年１０月２０日，王某甲、王某乙向八所镇X村委会购买了扬夏坡十二行十八幢宅基地，面积２４０平方米。
一审法院认为，东方市政府给第三人吉某某颁发第３４９号土地证，是基于第三人吉某某与他人转让宅基地的事实及第三人的土地登记申请，经调查审核后而颁发的。王某甲、王某乙认为东方市政府的颁证行为侵犯了其合法权益，所依据的只有大砖坡村委会发放的《购买基地证书》，而仅凭该证书并不能证实王某甲、王某乙已合法取得争议地的使用权，且王某甲、王某乙认为颁证之地属其购买的十二行十八幢宅基地，但没有提供确凿有效的证据加以证实。因此，王某甲、王某乙与本案颁证行为没有行政法上的利害关系，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二的规定，王某甲、王某乙诉请撤销东方市政府给第三人吉某某颁发的第３４９号土地证，没有主体资格，对其起诉讼，应予驳回。遂裁定驳回原告王某甲、王某乙的起诉。
上诉人王某甲、王某乙上诉称：１、请求撤销海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第４１号行政裁定书。２、撤销被上诉人给第三人颁发的第３４９号土地证。３、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、一审法院认定上诉人没有主体资格驳回上诉人的起诉，事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。１、上诉人与本案有法律上的利害关系，具有主体资格。１９８１年，上诉人王某甲、王某乙向八所镇X村委会购买农村集体所有的宅基地，该村委会对此颁发了《购买基地证书》，位置在八所镇X路东侧即市农机学校十二行第十八幢。该《购买基地证书》四至清楚，足以证明第３４９号土地证所确认的宅基地的位置侵害了上诉人的合法权益。昌江法院（２００７）昌民初字第１３１号民事判决书根据第３４９号土地证认定上诉人占用被上诉人土地使用权，并判令上诉人停止侵权行为。上诉人不服，认为第３４９号土地证侵犯了其合法权益，遂依照法律规定提起行政诉讼，因此上诉人与本案有法律上的利害关系。２、一审法院认定上诉人与本案颁证行为没有＂行政法＂上的利害关系，驳回上诉人的起诉，适用法律错误。根据最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条：＂与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼＂的规定表明，只要是与具体行政行为有＂法律上＂利害关系的公民都有权提起行政诉讼，＂行政法＂远远不可能等于广义上的＂法律＂。因此，上诉人认为，一审法院适用法律错误，剥夺了上诉人的诉权。二、被上诉人为本案争议土地颁发的第３４９号土地证的具体行政行为，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，玩忽职守，超越职权，滥用职权依法应予撤消。（一）被上诉人为第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为，主要证据不足。１、第三人吉某某身份为国家公务员属于非农村户口，第三人吉某某购买农村宅基地主体资格不适合，农村宅基地不能转让给城镇户口的城镇居民，第三人依法尚未取得本案争议地的使用权。２、农村宅基地依法不能出让用于非农业建设，第三人依法尚未取得本案争议地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条＂农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设＂，《海南经济特区土地管理条例》第二条第三款＂集体所有土地使用权可以依法出让、转让或者出租用于农业生产，也可以由农村X组织用于自办企业，或者作为与其他单位、个人合作的条件，用于非农业建设＂第七十四条第三款，＂集体所有土地使用权不得出让或者出租用于非农业建设＂的规定，农村宅基地不能出让用于非农业建设，第三人吉某某与李承受之间的农村宅基地买卖合同因违反法律法规的强制性规定而无效，第三人依法尚未取得本案争议地的使用权。３、被上诉人在对本案争议土地进行地籍调查时，擅自确定该土地为国有性质而为第三人颁发证书，主要依据明显不足。而且在本案举证期限内，被上诉人未能举证证明该土地已经依照法定程序由农村集体土地转化为国有土地。总之，无从得知，被上诉人究竟是依据什么来作出该具体行政行为，主要证据严重不足。（二）被上诉人将属于农村集体所有的宅基地，依据《中华人民中和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的相关规定，为第三人颁发《国有土地使用权证》，适用法律错误。（三）被上诉人为第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为，违反法定程序。根据《土地登记规则》第十五条＂经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告＂规定，被上诉人在颁发东方国用（２００６）第３４９号《国有土地使用权证》的具体行政行为时应履行公告的义务。本案中，被上诉人并未依法公告亦未通知上诉人该具体行政行为的内容以及其享有的相关权利，剥夺了上诉人通过申请行政复议等相关程序寻求法律救助的权利，程序严重违法。（四）被上诉人未对该宗土地相关情况认真审查核实，在未查明事实真相的基础上，随意将农村宅基地作为国有土地为主体不适合的第三人颁发《国有土地使用权证》，玩忽职守，超越职权、滥用职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，被上诉人颁发的第３４９号土地证应予以撤消。
被上诉人东方市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律准确、证据确实充分、审判程序合法，应予以维持；上诉人的上诉理由不成立，应依法驳回其上诉。１、一审判决认定本案事实清楚，且所认定的事实已被生效的人民法院裁判文书确认。２、一审判决适用的法律准确。一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定认定上诉人与本案的颁证行为没有＂行政法＂上的利害关系，并据此驳回其起诉是正确的。（１）本案中被上诉人东方市政府颁发第３４９号土地证的土地的位置为：东方市农机学校十二行第十七幢，而被答辩人购买的土地位置为扬夏坡十二行第十八幢。两者的位置不同，即不是同一块土地，东方市政府颁发该证的具体行政行为与被答辩人没有任何关系，没有法律上的关系，更没有行政法上的关系。（２）根据行政诉讼的原理、行政法法理理解行政诉讼中的法律上的关系仅指行政法上的利害关系，因为行政诉讼主要解决的是行政机关作出的具体行政行为是否合法的问题，其诉讼主体是有限制的，即仅局限于与作出具体行政行为的行政机关、行政行为的相对人以及与该具体行政行为有利害关系的第三人。二、东方市政府给第三人颁发第３４９号土地证证据充分、适用法律法规准确、程序合法。１、被上诉人在本案一审举证期限内已向法院提交了相关证据，这些证据来源合法、可观真实、与本案具有关联性，并经法院质证，而且主要证据都已经昌江县人民法院（２００７）昌民初字第１３１号和海南省海南中级人民法院民二终字第４１５号民事判决生效的人民法院裁判文书确认。一审判决认定证据确实充分。２、原审第三人虽然属城镇居民，不是农业户口，但购买争议地是合法的。争议地虽然原属东方市X镇X村的集体土地，但由于八所镇城市范围的扩大，该地的所有权性质转化为国有土地，同时争议地并不是农业用地，根据八所城市总体规划，该片区X镇居民区，其性质为城镇居民区住宅用地。此外，被答辩人购买的土地是违法的，大砖坡给被答辩人发证的时间是１９８１年，但到了１９８５年才交纳了费用，相隔四年之久才交费，谁相信而且证上多次涂改前后自相矛盾，地点不明，仅凭一张多次涂改的证，又如何主张是其合法取得该土地使用权的呢可见，被上诉人给原审第三人颁发第３４９号土地证是合法的，并不违反相关法律、法规。３、答辩人办理争议的权属登记属于变更登记而不是初始登记，依法不需进行登记公告，不受《土地登记规则》第十五条的限制。争议地原属东方市X镇X村的集体土地，村委会于１９８４年１０月８日出卖给李承受，１９９６年李承受将该宗地转让给第三人。可见，被上诉人颁发该证的程序是合法的。三、被答辩人已丧失诉权，应驳回被答辩人的起诉。根据《中华人民中和国行政复议法》第三十条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地等自然资源的所有权或使用权的，应当先行申请行政复议。而由于被答辩人没有在法定期限内申请行政复议，其申请已被省人民政府依法驳回，被答辩人在丧失行政申请复议权利的同时也丧失了诉权，在此情况下被答辩人起诉请求法院对被上诉人的这一行为的合法性进行审查并作出判决没有法律依据，应驳回被答辩人的起诉。
原审第三人吉某某的答辩意见与被上诉人东方市政府的答辩意见相同。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院认为，东方市政府根据第三人吉某某的土地登记申请，对其从李承受转让而来的扬夏坡十二行十七幢宅基地，依照法定程序进行调查审核后，给第三人吉某某颁发了第３４９号土地证，其颁证的土地权属来源清楚，程序合法，颁证的具体行政并无不当。上诉人王某甲、王某乙仅依据大砖坡村委会给其发放的《购买基地证书》就认为东方市政府给第三人吉某某第３４９号土地证的土地是属于其购买的十二行十八幢宅基地的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。此外，关于上诉人王某甲、王某乙诉称第三人吉某某作为城镇户口购买农村宅基地主体资格不适合的问题，本院认为，被上诉人东方市政府提出的争议地原属东方市X镇X村的集体土地，但由于八所镇城市范围的扩大，该地的所有权性质转化为城镇居民区住宅用地，属国有土地，第三人吉某某从李承受转让扬夏坡十二行十七幢宅基地，没有违反相关法律、法规等辩护意见有理，本院予以支持。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长熊大胜
代理审判员王某雄
代理审判员王某
二００八年九月十六日
书记员赵道远
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