公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为与刑事侦查行为的区别　公安行政行为与刑事侦查行为的区别
公安行政行为刑事侦查行为是两种不同性质的法律行为。两者既有紧密联系，又有显著区别。公安行政行为，是指公安机关在公安行政管理活动中，依照公安行政管理法规所赋予的职权所实施的一切能产生行政法律效果的行为，也就是公安行政法律行为。刑事侦查行为，是指具有法定刑事侦查权的国家侦查行为，在刑事诉讼活动中，为查明犯罪事实，应用法律惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，依照《刑事》和《刑事诉讼法》等刑事法规的规定所实施的一切侦缉调查行为，也就是刑事法律行为。这两种行为本应是泾渭分明，清楚明白的，但是，近几年来，在公安行政诉讼中，公安机关和人民法院之间就某一被诉行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争论时有发生。其中突出的是公安机关认为人民法院将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立为行政案件进行审理，人民法院也有其立案审查的根据和理由。因此，对公安行政行为与刑事侦查行为的区别进行理论上的探讨，已是公安执法和法院行政司法实践的迫切需要。笔者就这一命题抒一己之见，抛砖而引玉。
　　一、区别公安行政行为与刑事侦查行为的必要性和重要性
　　（一）公安机关在同一案件或同一事件中，同时使用公安行政管理和刑事侦查两种手段，使某一公安执法行为是公安行政行为还是刑事侦查行为，产生了分辩的难度，使区分成为必要。
　　众所周知，公安机关是国家武装性质的公安行政力量，担负维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止惩治违法犯罪活动的重任，具有公安行政管理和刑事侦查的双重职能。在同违法犯罪行为作斗争的过程中，公安机关贯彻社会治安综合治理方针，采用公安行政管理与刑事打击双管齐下的方法，收到了良好效果。在同一案件和同一事件中，公安机关根据案件的实际情况和执法需要，充分运用法律武器，同时实施公安行政行为和刑事侦查行为，对违法犯罪人员采取分性质、分责任、分层次依法处理，或者在案情变化后根据后来的情况变更处理，既坚持严格执法，又做到实事求是。上述情况主要出现在以下几个方面：
　　1、同一违反公安行政管理案件上有多名共同犯案人的，如集体哄抢财物、聚众赌博、聚众斗殴、聚众寻衅滋事、聚众扰乱工作秩序等违反公安行政管理案件，对其中多数人员给予治安处罚和劳动教养等行政处理，对为首者和积极参与者如构成犯罪的，追究刑事责任，采取刑事侦查措施。
　　2、对共同犯罪中的犯罪嫌疑人，在获取充分证据，查明犯罪事实的基础上，根据各人在犯罪中的地位作用、责任大小、情节为依据，构成犯罪的，依法追究刑事责任，继续完成刑事侦查工作，对犯罪情节轻微和不构成犯罪、依法劳动教养或给予公安行政处罚。
　　3、在群体性事件的处置中，为防止事态扩大和继续危害社会，必要时公安机关最先采取公安行政强制措施，如交通管制、强行驱散、强行带离现场等，同时，对其中的犯罪嫌疑人进行侦控取证，对违反治安管理的人依照治安案件的程序予以处理。
　　4、经公安机关侦查的犯罪案件中的犯罪嫌疑人和被告人，人民检察院依法作出不起诉决定，人民法院依法作出免予刑事处罚决定，其行为应当给予劳动教养的，公安机关可以决定劳动教养。
　　5、对吸毒成瘾的犯罪嫌疑人，公安机关根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》和国务院《强制戒毒办法》的规定，先采取行政性的强制戒毒措施，待其毒隐戒除后，再采取刑事强制措施。
　　6、对某一犯罪嫌疑人，尚不具备采取刑事强制措施的条件，从侦查工作的全局需要出发，确又必须对其人身进行控制，而该犯罪嫌疑人又犯有应当行政拘留或劳动教养的其他违法行为，公安机关采取让其“先进笼子”的策略，先决定对其行政拘留或劳动教养，以保证刑事侦查工作的顺利进行。
　　7、某一违法行为或犯罪行为，开始由于事实尚未查明，公安机关根据开始对案件事实的不确定了解，立为公安行政案件或刑事案件，并采取了相应的行政或刑事处理手段，随着调查工作的深入，案件的事实趋于明朗，发现原来的行政处理或刑事处理是错误的，因而变原来的行政处理为刑事处理，或者变原来的刑事处理为行政处理。
　　除了上述几种情形外，也有的公安机关执法不严，违法地将公安行政行为与刑事侦查行为混用，损害了执法的严肃性。主要表现在：
　　1、在某些刑事案件中，有的公安机关为解决刑事拘留期限短办案时间不够用的矛盾，“使用”行政拘留时间，以同一事实先将犯罪人行政拘留十五天，待行政拘留期满后撤销行政拘留，再决定刑事拘留。
　　2、对同案犯在逃，证据不足，短期内无法抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实，羁押期限届满的犯罪嫌疑人，借用劳动教养对人身限制的条件，先批送劳动教养，待抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实后，撤销对其劳动教养，再追究其刑事责任。
　　3、对“赌、毒、黄”案件，其标准已构成刑事案件，应追究犯罪嫌疑人的刑事责任，但有的公安机关受利益驱动和案外因素的影响，降格处理，给予公安行政处理。
　　4、混用法律文书在扣押物品、讯（询）问违法犯罪人员和证人、传唤违反治安管理人和犯罪嫌疑人等行政、刑事执法行为中时有发生。
　　（二）为解决公安行政诉讼中公安机关与人民法院之间被诉讼行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争议，需要有一个合法的、科学的、便于掌握的区别的准则。
　　对于那些纯粹的、不在同一案件或同一事件中同时使用的、与案件性质完全一致的公安行政行为和刑事侦查行为，公安机关和人民法院之间是没有争议的。关键是上列各种情形的公安执法行为被诉公，由于公安机关在执法形式上确实同时实施了两种不同性质的执法行为，双方往往各自站在自己的立场上，各执己见，难以统一。究其原因，在于客观上确有区别难度，主观上的认识差异，也有部门保护主义作崇。有时人民法院的判定是正确的，将被诉行为定为行政案件进行审理，但作出被诉行为的公安机关为规避行政诉讼和可能承担的法律责任，牵强地列出许多理由和根据，硬说该公安具体行政行为是刑事侦查行为，影响了行政审判活动的正常进行。有的甚至动摇了人民法院原先对该被诉行为性质正确判定的认识，致使人民法院将该案作为“难案”搁置，或者错误地裁定驳回原告起诉，撤销案件，剥夺了当事人的诉讼权利，损害了当事人的合法权益，客观上在社会上产生“官官相护”的负面效应，使公民、法人和其他组织失去“民告官”的信心，对社会主义法制造成损害。有时人民法院错误地将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，在公安机关提出充足的根据和理由证明该被诉行为是刑事侦查行为的情况下，有的人民法院依然坚持己见，不予采纳。其理由主要有两点：一是认为《行政诉讼法》第二章第十一条关于人民法院行政案件受案范围规定中的第八项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为，包括了公安机关的一切执法行为，据此将把刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审查的法律依据。这种对法律规定作扩大理解的作法显然是不合法的。二是有的人民法院的工作人员提出“法院决定论”，认为被诉行为是公安具体行政行为还是刑事侦查行为，完全由法院说了算，即法院说是公安具体行政行为就是公安具体行政行为，法院说是刑事侦查行为就是刑事侦查行为。意即是说，即使人民法院将被诉行为的性质搞错了，也应以法院的决定为准不能改变。否则，人民法院的权威就会受到影响，这种离开事实与法律，以权定性的办法应绝对不可取的。在上述两种认识的指导下，有的人民法院坚持将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，有的判决公安机关败诉，造成的有犯罪嫌疑人被释放，被扣押的赃款赃物被返还，有的进而提出赔偿申请，影响了公安机关对刑事案件的侦查工作，使有的犯罪分子逃脱了刑事追究，造成不良社会影响。
　　（三）区别公安行政行为与刑事侦查行为的重点意义
　　1、有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。划清罪与非罪的界限，特别是划清违反公安行政管理法规的违法行为与犯罪行为的界限，是保证公安机关正确执法的先决条件。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行政行为，对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违法行为实施刑事侦查行为，对犯罪行为实施公安行政行为的错误执法行为的发生。
　　2、有利于公安机关通过行政诉讼活动，维护其依法行使公安行政管理职权和刑事侦查职权。有效地防止人民法院将刑事侦查行为作为公安行政行为立为行政案件进行审理的情况发生，给刑事侦查工作创造宽松有利的条件，加强同刑事犯罪行为的斗争。
　　3、有利于人民法院依法审理公安行政案件提高人民法院的审判权威，增强公安机关接受司法监督的自觉性。可以使人民法院严格把好受案范围关，避免出现将刑事侦查行为作为公安具体行政行为或将公安具体行政行为作为刑事侦查行为立案审理的问题。
　　4、有利于教育引导当事人依法保护自己的合法权益。应当通过行政诉讼解决当事人与公安机关之间的行政争议的，通过行政诉讼来解决。对公安机关追究其刑事责任不服申诉的，通过刑事申诉程序解决。减少当事人因选择行政诉讼或刑事申诉程序错误，加之人民法院的错误立案审理而走大弯路，耗费不必要的人力和财力，损害自己的合法权益。
　　二、公安行政行为与刑事侦查行为的区别
　　（一）公安行政行为与刑事侦查行为的联系
　　1、行为主体的同一性。这是公安机关集公安行政管理与刑事侦查双重职能于一身的特殊性所决定的。公安机关既是行政执法机关，又是刑事执法机关，既可依法作出公安行政行为，又可依法作出刑事侦查行为。公安机关依法作出两种不同性质的执法行为，并不因为是同一主体而混淆行为的不同性质，恰好相反会更加使公安机关严格依法办事，依照法律与事实，准确作出不同的执法行为。
　　2、行为目的的一致性。公安机关无论实施的是公安具体行政行为，还是刑事侦查行为，都是为实现一个目的，充分发挥自己的职能作用，完成公安机关法定的基本任务，即维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公有财产，预防和制止违法犯罪活动。
　　3、行为法律原则的相同性。公安行政行为与刑事侦查行为的作用，都要遵循一些基本的法律原则，绝不允许违背这些基本的法律原则，如以事实为依据，以法律为准绳的原则，在法律面前人人平等的原则，责罚相一致的原则，重证据、重调查研究、不轻信口供的原则，教育与惩戒相结合的原则，等等。这些原则对公安行政行为和刑事侦查行为的作用起规范、指导作用。
　　4、行为特征的职务性。行为的职务性，是指公安行政行为和刑事侦查行为最显著的特征之一。它们是公安机关及其所属的人民警察在履行公安行政管理和刑事侦查职务时所作出的行为，这两种行为均具有法定性、组织性、程式性的特点，公安机关及其所属的人民警察的一切与职务无关的行为，均不能构成公安行政行为和刑事侦查行为。
　　5、行为均以警察强制力为后盾。公安机关是人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组织部分。警察强制力是国家为维护安全和社会治安秩序的需要，通过法律赋予公安机关的一种特殊权力，这种强制力使公安行政行为和刑事侦查行为都具有强制性，公安行政行为和刑事侦查行为一经作出，必须无条件执行，拒不执行的，公安机关即行强制执行，执行中可以依法采取强制措施，使用武器、警械。
　　（二）公安行政行为与刑事侦查行为的区别
　　1、两种行为的性质不同。公安行政行为是行政执法行为，有的是基于违反公安行政管理法规的违法行为而作出，有的是为防范各种危害治安的因素不致发生危害而作出，重在管理刑事侦查行为是刑事执法行为，基于对触犯法律的犯罪行为而作出，重在打击。刑事侦查行为与有些公安行政行为虽然都具有制裁性，但其程度不同，公安行政行为是一种较轻的法律制裁，追究违法者的行政责任，而刑事侦查行为则是一种最严厉的法律制裁，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。
　　2、两种行为作出的法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，包括公安行政法律、公安行政法规、地方性公安法规、公安部规章、省级和省会市、国务院批准的较大市的地方人民政府规章，民族自治条例、及上级公安机关、人民政府的规范性文件。可见，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据刑事法律规范，主要有《刑法》、《刑事诉讼法》、最高人民法院关于审理有关刑事案件适用法律问题的司法解释、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》、刑事案件立案标准等有关刑事侦查工作的规定。刑事侦查行为的法律依据则具有高层性和集中性的特点。
　　3、两种行为的结案结果和决定机关不同。公安行政行为只在公安机关内部操作，最终由公安机关决定结案。结案方式有两种，一种是对违法行为人给予行政拘留、没收财物、罚款、责令停产停业整顿、吊销（扣）执照（许可证）等公安行政处罚；一种是对人身采取更严厉的强制措施，如对卖淫嫖娼人员收容教育、对吸毒成瘾者强制戒毒、对不够刑事处罚的人员劳动教养等。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，刑事案件一般要经过公安、检察、法院三道工序，最后以法院的判决结案：①公安机关经过侦查，对没有犯罪事实的，情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉日限期限的，经特赦令免除刑罚的，犯罪嫌疑人死亡的，以及其他依法不追究刑事责任的几种情形的案件，依照《刑事诉讼法》第一百三十条和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条的规定，由公安机关决定撤销案件结案。②检察机关对经过两次退回公安机关补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定；对具有《刑事诉讼法》第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉的决定；对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察机关可以作出不起诉决定。
　　4、两种行为所适用的程序不同。公安行政行为适用的是公安行政执法程序，由各种公安行政执法程序所组成，如治安管理处罚程序、道路交通管理处罚程序、道路交通事故处理程序、消防管理处罚程序、出入境管理处罚程序、边防管理处罚程序、劳动教养案件办理程序、公安证照办理程序等，适应公安机关内部行政管理职能的分工，各个程序相对应的公安行政管理实体法不同。公安行政执法程序的这种多样化、分散化特点，是公安行政管理事项的多样性、分散性决定的。刑事侦查行为适用的是刑事诉讼程序，是刑事诉讼法和公安部为贯彻实施刑事诉讼法制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的，体现高度集中、统一的特点。公安行政执法程序的另一特点是执法行为所需的环节少，简单、快捷，时间要求短，适应对治安问题快速、高效处理，与此相比较，刑事侦查程序则要复杂、繁慢得多，时间也相对较长，适应对犯罪案件质量的更高、更严的要求。公安行政行为与刑事侦查行为所使用的法律文书也是完全不同的，前者使用的是公安行政法律文书，后者使用的是刑事法律文书，这些文书在名称、格式、所载内容上均截然不同。
　　5、在同一案件、同一事件中需要同时实施两种行为的，它们的地位，作用不同。在些种情况下，刑事侦查行为一般处于中心、主导、支配地位，公安行政行为则处于从属、次要地位，起支持、配合、服务于刑事侦查工作的作用，公安行政行为在此往往根据刑事侦查工作的需要而作出，作为一种侦查策略而使用。在有多名违法犯罪人员的同一案件中，有的人的行为构成犯罪，有的人的行为只构成违法，公安机关对犯罪行为实施刑事侦查行为，对违法行为实施公安行政行为，在这种情况下，两种行为则是各自独立的，没有主次轻重之分。
　　（三）正确区别公安行政行为和刑事侦查行为的方法。
　　区别公安行政行为与刑事侦查行为，除弄清上述两种行为之间的联系与区别外，还应结合具体实践，运用科学的方法，综合分析研究，才能做出正确的判断。具体方法就是把握一个原则，坚持“三看”。
　　一个原则，就是以事实为依据，以法律为准绳的原则。事实，就是公安机关作出某一执法行为所指向的违法事实或犯罪事实。认定该事实是违法事实还是犯罪事实，是有具体的衡量标准的。治安案件有公安部颁行的《治安案件立案标准》，刑事案件也有公安部颁行的刑事案件立案标准，还有最高人民法院对各类犯罪构成犯罪有关数额、情节标准，这是我们区别违法行为和犯罪行为的基本依据。是违法和犯罪区分开了，适用法律就有了基础。法律，这里有两层含义，一是根据违法犯罪事实，应该适用什么法律，是适用公安行政管理法规，还是适用刑事法律。二是公安机关已经对某一违法或犯罪事实适用了法律这种适用法律行为是否正确。公安机关针对违法行为适用了公安行政管理法规，实施了公安行政行为，或者针对犯罪行为适用了刑事法律，实施了刑事侦查行为，这里，事实和法律就会把这两种行为严格区别开来。
　　一看案件的实质。实质，就是案件究竟是刑事案件，还是违反公安行政管理案件。不要被表面现象所迷惑。本人认为，公安机关就刑事案件所实施的一切行为都是刑事侦查行为，其中，对就与刑事案件事实无关的其他事实实施的行政行为，是公安具体行政行为；在违反公安行政管理的案件中实施的刑事侦查行为，不能视为具体行政行为。
　　二看案件的全过程。某些案件，在办案调查中，有一个逐步查明事实，对案件性质不断认识的过程。因此，开始立为刑事案件的，可能最后以行政处理结案，开始立为违反公安行政管理案件的，可能最后以转为刑事侦查，追究刑事责任结案。以最后的结案结果确定执法行为的性质，应该是比较科学合理的。即使公安机关结案处理之前作出了与最后确定的性质不相一致的行为，这样的行为应该为主行为所吸收，不把某一执法行为从整个案件中剥离出来，孤立地看它的错误的、不当的公安执法行为，支持两种性质的执法行为混用。笔者则以为，只要我们的行为有事实依据，有法律依据，都是合法的，法律赋予了公安机关双重职能，且都是为了实现同一目的，完成相同任务，并用公安行政行为和刑事侦查行为，是充分、灵活运用法律的表现，而这种死板的执法观念则是需要摈弃的。
　　三看法律文书，法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。
　　如劳动教养决定书、治安处罚裁决书、强制戒毒决定书、违反治安管理财物扣押单、道路交通管理处罚裁决书等，一目了然地表明了这些行为是公安行政行为，而《拘传证》、《拘留证》、《逮捕证》、《取保候审决定书》、《监视居住决定书》、《没收保证金决定书》、《提请逮捕意见书》、《起诉意见书》等，也最清楚不过地表现这些行为是刑事侦查行为。总之，通过法律文书来区别公安行政行为与刑事侦查行为，不失为一种简单易行的办法。当公安机关与人民法院就被诉行为的性质发生争议时，公安机关应将全案的法律文书提供给人民法院，人民法院也应当坚持以法律文书为依据，在事实与法律的基础上，作出正确的判断。
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