股东提案权制度研究

发布日期：2004-07-05 文章来源：互联网

　　一股东提案权之缘起

　　现代公司在经营管理上的显著特征是股票所有权与经营控制权分离，公司不是由股东经营，而由股东大会选举产生的董事会经营管理。这便是所有权与控制权分离的制度，即使在掌握投票权的情况下，股东也只能通过选举董事会等方式间接地影响公司资产的营运。有学者早在1932年即对此作了著名的论述：“事实上，从所有权中分离出来的经济权力的集中，已创造出许多经济帝国，并将这些帝国送到新式的专制主义者手中，而将所有者贬到单纯出资人的地位”。1

　　在所有权与经营权两权分离的情形下，股东作为出资人虽然享有公司最终所有人的地位和权力，但股东已不能直接介入公司的经营管理。中小股东得以与经营阶层面对面沟通的最重要的途径是出席股东大会行使表决权。股东大会作为公司的最高权力机关同时也是股东行使股东资格的重要场合，旨在审议公司的重要事项并做出表决。传统公司法往往授权董事会安排、决定股东大会的议程和议决事项，这同时也为控股股东控制股东大会提供了机会，因为董事会中的多数成员通常是由控股股东提名或委派的。在现代各国公司法中，召集股东大会并决定所需议决的事项仍是董事会的一项基本职能。但对少数股东来说，他不仅有权参与股东大会，还希望就关系到公司发展和自身利益的问题提出自己的议题。但根据股份公司的资合性，股东按持有公司股份的多少决定其对公司经营决策的影响大小。中小股东根本无法决定股东大会的议程和议题，对于股东大会的事项，他只有选择对议题同意与否的权利，而没有选择议题的权利。

　　现代股份公司是一个包含多方利益的统一体。平衡各种利益主体的利益使公司得以健康发展是现代公司法的一大目标。在大股东和小股东这一对矛盾统一体中，现代公司法一方面要求贯彻“少数服从多数”的资本民主原则，使大股东拥有公司事务之决策权；另一方面，又要求实行“多数不得欺诈少数”之民主原则，以防大股东滥用资本多数决原则侵害小股东的合法权益。因此，为了保护中小股东的利益，保证他们的意思有在股东大会上讨论决议的机会，赋予少数股东以提案权，就成为公司法必须面对的问题。

　　针对这种情况，英、德、日、美等国均承认股东提案权，以保障中小股东在股东大会上的发言权。过去韩国商法上，股东在股东大会上提出议案的机会是被封锁的，但1998年底修改的证券交易法为了对从上市法人的经营中排除的一般股东赋予主导公司意思决定的机会，效仿日本商法，新设了股东提案制度，到了1998年底，修正商法又新设了股东提案制度，至此该制度适用于全部的股份公司。我国台湾地区在其最近的“公司法”修改中，也增列一定持股比例以上股东提案权相关规定。其预期效益在于落实民主精神，强化公司管控机制；加强公司法制之“国际化”。2

　　我国公司法同多数国家规定一样，股东大会会议由董事会负责召集，由董事长主持。3也就是说，股东大会会议的议程及会议内容由董事会所控制，股东只能对董事会在股东大会上提出的事项进行审议并进行表决，并无提出新的事项进行审议之权利。并且公司法只是规定股东大会“审议的事项”应由董事会提出，却未言及股东如何提出议案。这样，有些公司的股东大会被控制股东或者董事会所操纵控制，股东大会变成了“大股东会”和“橡皮图章”。中小股东的意愿无法在股东大会上得到体现，它们的权利也无法通过股东大会得到保护和实现。4

　　二股东提案权的理论基础和现实意义

　　（一）股东提案权的理论基础

　　1.股东提案权是股东权的应有之义

　　从公司法原理来看，股东大会为股东的自治组织、“公司的权力机构”，自不应受制于董事会。一定数目以上的股东在董事会所提议案之外增加议案，提出自己的议案代替董事会原先提出的议案，均是顺理成章的事。5这正如作为国家主人的人民拥有治理国家至高无上的权力一样，无论选举谁来管理公司，股东仍应拥有对公司管理提出议案的权利，这是股东权的应有之义。并且由于股东大会上的所有意思决定的效果终究是要归属于股东，股东才是对股东大会决议持有最大的利害关系的人，从而由股东提出议案应该是自然现象。

　　2.股东提案权是保障小股东权益、实现公司制衡的必要手段

　　公司作为一种社团性经济组织，必须在贯彻公司大股东规则的前提下有效地保护好公司小股东的利益，不允许在公司内部出现大股东欺诈、压制和排挤小股东的现象，否则，公司小股东的权益就会遭受严重的损害。无论是从公司法提供法律保护的经济上的或者法律上的合理性来看，公司法对小股东的保护的根本目的是为了平衡公司法各种利益主体间的利害关系，确保公司组织的稳定、健康和持续发展。股东提案权在确保资本多数决原则的前提下，赋予公司小股东对公司事务的参与权，使小股东能够在股东大会上发表自己的意见，向大股东和董事会表达对于公司管理的观点，可以在一定程度上实现对小股东权益的保护。股东通过股东提案权的行使，有机会参与公司业务的经营决策，调和股东和经营者之间的利益关系，并在一定程度上避免董事会专权。6这样就确保了公司内部权利的分享和制衡，有利于公司组织的稳定。

　　3.股东提案权是完善公司治理结构的必然要求

　　股东大会议案的提出往往决定了股东大会审议和决议的内容。因此，议案提出权是公司治理结构中非常重要的问题，直接反映出公司治理结构是否完善。一般来讲董事会作为公司执行机关，股东大会的议案多数由它提出。但是，作为公司出资人的股东可否或怎样提出议案是判断公司治理结构是否完善的最终标准，反映出公司内部是否存在股东会对董事会、监事会的监督、制约功能，公司管理人员是否尊重股东的正当、合法权利。

　　（二）股东提案权的现实意义

　　赋予股东提案权，对于促进公司民主，预防资本多数决之滥用，保护广大小股东的利益贡献匪浅。资本多数决原则是股份有限公司法中的一项基本原则，根据该原则，股东具有的表决力与其所持股份成正比，股东持股愈多，表决力愈大，法律正是将股东大会中持股数量最多的股东的意思视为公司的意思，而且多数派股东的意思对少数派股东产生拘束力。7资本多数决基于风险与权利相一致的原理，有其历史必然性及现实合理性，但是该原则也有被滥用的危险。如多数派股东为实现自己或第三人的某种利益，损害或限制其他股东利益或者公司利益，而行使其表决权或运用其基于多数派股东之资格所具有的影响力。表现在股东大会中，多数派股东利用其控制力和由其选举的董事会决定股东大会议程及议题，使小股东失去在股东大会发表意见或者提出议案的机会，无疑就会使股东大会趋于形式化。而股东提案权的引入，就给予了小股东在股东大会上发表自己对于公司管理意见的机会，从而减少因控制股东或董事会垄断有关经营意思决定的主导权而产生的弊端。

　　三股东提案权之具体内容

　　股东提案权是指符合一定资格的股东，有权提出符合形式要件的提案，刊载于公司寄交给各股东的委托书征求资料之中，作为各股东行使投票权时的参考以平衡经营者与股东之间落实企业民主之精神，维护投票权的公平行使。8股东提案权的行使能保护少数股东和公司利益之间的平衡，而股东提案权条件的规定，也能有效地防止少数股东凭该权利干扰公司的管理。并且从公司制度发展看，限定股东会决议事项的范围及赋予董事会经营权，似为立法之趋势，及适应大型公司股权分散、股东人数众多不得不然的结果。因此，各国立法在赋予股东一定的提案权的同时，均对其提案权予以适当的限制，以免无谓的提案反而使公司苦于应对，影响公司的效率及稳定性。下面主要介绍各国在提案权方面的规定，以期为我所用。

　　（一）提案股东的要件

　　1.保有股份数

　　股东提案权是少数股东权，从各国关于股东提案权的行使要求来看，均要求持有已发行股份一定比例以上的股东才能行使这一权利，各国规定的持股要件有两种方式：一为比例性标准，二为绝对性标准。美日德采用的是比例性标准和绝对数标准相结合（日本商法典：223），9法国只有比例性标准5％的规定（法国商事公司法：160）。10

　　计算保有股份数时，只能基于有表决权股份数来计算。因为股东提案权只有在提案人本身能够参与意思决定时才有实际意义。在计算公司的股份总数时，单位未满股份的合计数、自己股份、公司相互持有的股份和无表决权股份都不得计入。

　　2.股份保有期间

　　日本商法规定只对6个月以上保有符合上述要件的股份数的股东认定提案权，德国也有相似的规定。这是为了防止以提案权的行使为目的取得股份的现象。那么，何时为止要具备6个月的要件？换句话来说，6个月的期间的终点是何时？

　　有人认为，只有股东名册封闭基准日为止或董事会决定召集股东大会日为止保有股份达6个月者，才可以行使提案权。但韩国学者李哲松教授认为，从法律条文的文义上看，应解释为：行使提案权的时间为止，持续保有6个月。为避免个别股东滥用提案权，我国应仿照美日立法之例，规定股东提案权的期间要件为自其提案之日前六个月继续持有，而且这种持股必须到股东大会召开之日。

　　（二）提案的内容

　　股东提案权就已决定召集的股东大会的议事行使，因此等于是对董事会所决定的会议的目的事项追加事项的形式。股东提案有两种形态：一是提出关于股东大会议题的事项（例如，选任董事之事宜，股份分派之事宜等）；二是就这种目的事项提出议案的要点即具体的决议案（例如，将王某选任为董事之事宜）。日本的商法学者将前者称为“议题提案权”，将后者称为“议案提案权”。在韩国，证券交易法只认定议题提案权，但商法两者都承认。商法第363条之2、2款中规定：“……可以请求股东提出的议案的要点……记载于召集通知和公告上。”这正说明商法允许议案提案。

　　但是如果提案内容不加以任何限制，股东的提案权行使很容易被滥用，有可能搞乱以所有和经营的分离为原则的公司法的权限分配逻辑。正是鉴于这一点，韩国商法规定：股东提案的内容违反法令、章程时，董事会可以不把其作为目的事项。11同时，韩国证券交易法列举股东的提案违反法令、章程的情形，并在其施行令中列举股东提案被禁止的事由，这可以对商法的解释提供参考。

　　美国国会依据1934年证券交易法发布的规则及法令（Regulation 14（a）-8 Proposals of Securities Holders）对于股东提案的内容，赋予发行公司可在该条所列13种情形下，不将提案列入。例如：提案事项依发行公司所在地法股东非属证券持有人决议事项，或如执行该决议将造成违反联邦法、州法、或证券管理委员会发布关于委托书的规则，或其关于公司运营的提案其金额低于公司最近年度总资产的5％；且少于最近年度净利及总销售额的5％而对公司营运无重大影响，或其提案与公司提案相反对或与其他提案人的提案重复，或该提案一切曾被讨论或为主要人事改选案，或是针对现金/股票股利发放特定金额的提案（Regulation 14a-8c）。

　　（三）提案权行使程序

　　根据日本商法规定，股东大会的6周前为止，应向董事会书面提交提案内容。法律上虽然规定向“董事会”提案，但将代表董事作为收信人提交即可。还有，股东作“议案提案”时，在股东大会召集日的6周以前，以书面形式请求在欲作为会议目的的事项中追加该股东提出的议案的要点，并记载于股东大会的召集通知和召集公告上。德国股份公司法则规定，股东应在公布股东大会召集后一周内向公司提交一份附有理由的反对建议。欧盟第5号公司法指令规定：股东的新提案应自召开股东大会的通知或公告发出之日起7日内提交公司，公司则应当在股东大会召集之日前7天内以与股东大会召开通知的相同方式送达或公告。12

　　（四）公司对提案的措施

　　根据德国股份公司法，少数股东有权要求公司公布股东大会将要做出决议的议题。对股东大会应当做出决议的议事日程中的每一个议题，董事会或监事会应在议事日程公告中就做出决议提出建议。对未按规定予以公布的议题，股东大会不得做出决议。董事会在股东大会召开前于联邦公报公布的有关事项中，应包括股东提出的建议。13

　　有股东提案时，只要提案的内容不违反法令、章程，应作为股东大会的目的事项列入议程。同时，若有提案者的说明要求，应向其提供在股东大会上说明该议案的机会。公司无视股东的“议案提案”时，如决议结果与被提出议案相对应，应视为该决议方法有瑕，从而成为决议取消事由。

　　如果公司既未将股东提案的目的事项记载于召集通知上，也未作为议题列入议程时，会产生什么效果呢？欧盟第5号公司法指令规定：公司应当在股东大会召集之日前7天内以与股东大会召开通知的相同方式送达或公告股东新提案。如果未预先通知或公告，股东大会的召集便存在瑕疵，其所做出的决议是无效的或可撤销的。在日本，有见解认为，会成为该股东大会全部决议取消的事由。但是，由于无视股东提案的议题时，并不存在与此相对应的任何决议，因此这种见解并非合理。正确的解释应该是：其他决议均为有效，股东只能对董事请求赔偿损失。

　　另外，也会存在虽然未在召集通知上记载，但在股东大会开会时列入议题的情形。由于对未在召集通知书中记载的事项不得进行决议，列入议题进行决议本身是违法的。因此，如果将未在召集通知中记载的股东提案列入议题而进行决议，那么该决议就成为取消诉讼之对象。

　　四我国股东提案权制度的不足及完善

　　控制股东或者董事会控制股东大会的情形在我国屡见不鲜，但现行公司法并无明文规定赋予股东提案权。我国在股份有限公司规范意见（1992）第43条中曾经对股东提案权做出了规定，在其后实施的公司法中删除了这一规定。后来为了弥补公司法这一漏洞，证监会发布了上市公司股东大会规范意见（以下简称“规范意见”）和上市公司章程指引（1997）（以下简称“指引”），14对股东提案权做出规定。

　　（一）股东提案权制度之不足

　　提案权是股东行使其重大事项决策权的一种基本形式，也是股东决策权中的基本权利。然而，公司法对股东提案权却只字未提，只是在规范意见和指引中对股东提案权做出规定。规范意见规定了提案的含义、提案股东持有股份数的要求、董事会对提案的审核原则等内容，指引也规定了提案股东的持有股份数要求，此外还规定了提案内容的条件、董事会对提案的处理以及股东的临时股东大会召集权，等等。这些规定，在一定程度上确保了对中小股东权益的保护，对上市公司股东大会的召开具有一定的指导意义。

　　但是从实际效果看，这一制度至少还存在以下问题：首先，规范意见和指引的适用范围是有限的，它不能普遍适用于所有的股份有限公司，因而其补充作用是非常有限的，必须及早在公司法中确立该项制度，并且由于该规定的效力等级不高，难以产生期待的规范效果；其次，二者均是只从数量上规定了具有提案资格的持股比例，而未从时间上进行限定。这样带来的问题是公司大股东的更换往往连带着产生了公司的董事会及公司的经营战略等重大事项的变动，这对公司的稳定经营是极为不利的。我国目前股市上“短线炒作”成风，如果不作持股期限的限定就会给“短线炒家”故意制作炒作题材打开大门。15另外，这样规定本身也不能避免受让方一旦“入主”该公司，成为具有支配地位的股东后给公司带来的震荡；第三，这样规定不分公司规模大小一律适用单一比例，对保护公司特别是超大规模公司的中小股东权益极为不利。而法国、韩国等国家则比较灵活，根据不同的公司规模设定不同的比例。16第四，按规定持有或合并持有公司发行在外有表决权股份总数的5%以上的股东向公司提出新的提案应当列入股东大会议程。但是，提案要以书面形式提交公司董事会审查。如果提案与董事会成员有利害关系，董事会故意刁难、拖延，不列入会议议程怎么办？根据指引第60－61条、第54条的规定，提案股东可请求召集临时股东大会，然而公司董事会仍然可以故伎重演。这样不仅不能切实保障股东的权利，而且耗时费力，缺乏效率。因此，为了保证股东提案权的普遍适用性和其法律效力，应该在公司法修改时尽快将股东提案权明确规定进公司法之中，而不是仅仅由部门规章予以规定。

　　（二）股东提案权制度之完善

　　综上所述，为了发扬公司民主，保障中小股东参与公司事务的权利，完善股东大会的相应制度，笔者认为我们的公司法应增加以下关于股东提案权的内容：

　　1.提案股东要件：公司召开股东大会，持有或者合并持有公司发行在外有表决权股份总数的百分之五以上的股东，有权向公司提出新的提案，但是注册资本4亿元以上的公司，将其持有的股份数放宽为3％以上；并且股东持有股份必须自其提案之日前六个月继续持有到股东大会召开之日。

　　2.股东提案应当符合下列条件：内容与法律、法规和章程的规定不相抵触，并且属于公司经营范围和股东大会职责范围；有明确议题和具体决议事项；同一议案未得到有表决权股东的1/10以上赞成之日起未经过三年时。

　　3.股东提案权行使程序：符合提案条件的股东，应在股东大会召开之日的30日前以书面方式将提案提交或送达董事会，要求董事会将提案要领记载于股东大会通知中。

　　4.董事会对股东提案的处理：董事会对股东提案进行审核，对于符合股东提案条件的，应提交股东大会讨论；对于不符合要求的，不提交股东大会讨论。如果董事会决定不将股东提案提交股东大会表决，应当在该次股东大会上进行解释和说明，并将提案内容和董事会的说明在股东大会结束后与股东大会决议一并公告。

　　5.股东对董事会处理不服的救济：提出提案的股东对董事会不将其提案列入股东大会会议议程的决定持有异议的，可以按照规定程序要求召集临时股东大会；如果董事会拒不将提案列入股东大会议程，提案股东可以向人民法院起诉请求宣告股东大会决议无效。

　　参考文献：

　　1 Berle， A.A and Means， G.C.（1932）， The Modern Corporation and Private Property， Harvourt， Brace and World， Inc.， New York， revised edition（1967）。

　　2 刘绍梁：《台湾地区公司法制的迷思与挑战：以“公司法”与“金融法规”修正为中心》，载王保树主编：《商事法论集》（第7卷），北京：法律出版社，2002。

　　3 公司法（1999）：105（1）。

　　4 2001年6月12日，上海方正延中科技集团股份有限公司董事会发布公告。董事会公告中第三项决议称，决定将方正集团提交的关于增补推荐董事候选人的提案提交2000年度股东大会审议，但仍未将北京裕兴等六股东于2001年5月11日提交的《关于增补推荐董事候选人和监事候选人的提案》提交股东大会审议。对此，北京裕兴认为己方提交的提案符合上市公司股东大会规范意见（2000）的相关规定，董事会决定的合法性存在问题，决定诉诸法律武器。详情参见“新浪网” ，2001/06/14。

　　5 方流芳：《股份有限公司》，载江平主编：《新编公司法教程》，北京：法律出版社，2003，207。

　　6 汤春来：《公司正义的制度认证与创新》，《法律科学》2003（3）：89－97。

　　7 刘俊海：《股份有限公司股东权的保护》，北京：法律出版社，1997，270。

　　8 赵德枢：《美国证券交易法中股东权制度之研究》，42《政大法学评论》（台北）：219－257（1990）。

　　9 参见《日本商法典》，王书江等译，北京：中国法制出版社，2000，59。

　　10 参见《法国商法典》，金邦贵译，北京：中国法制出版社，2000，145。

　　11 《韩国商法》，吴日焕译，北京：中国政法大学出版社，1999，78。

　　12 《欧盟公司法指令全译》，刘俊海译，北京：法律出版社，2000，126－127。

　　13 参见《德国股份公司法》，贾红梅、郑冲译，北京：法律出版社，1999，78－82。

　　14 参见规范意见：9－13；指引：57－61。

　　15 张开平：《公司权利解构》，北京：中国社会科学出版社，1999，137。

　　16 例如，韩国证券交易法规定持有发行股份总数1％以上的股东才具有提案权，但对注册资本1000亿韩元以上的公司，将其保有的股份数放宽为5‰以上（证交令：84）；另参见法国商事公司法：172（1）。

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