垂直领导还是双重领导----我国检察机关领导体制的反思与改革

 

　　长期以来，我国的检察制度一直就处于争议的漩涡之中。作为检察制度重要内容的检察机关的领导体制， [1]也一直处于不断的调适过程之中，直至现行宪法确立的双重领导体制才保持了相当的稳定性。 [2]尽管如此，现行的双重领导体制仍然一直饱受包括从事检察工作在内的诸多学者的批评。 [3]学者们纷纷将批评的矛头指向在现行的双重领导体制下因检察机关的人、财、物主要依赖地方而无力有效抵御来自地方政权的干预和检察机关的活动经费无法得到有效保障等严重弊病。 [4]学者们的批评不无道理，但在我们看来，这种批评显得有些肤浅，甚至有些“委屈”了地方政权，因为这种批评没有准确地认识到产生这些弊病的真正根源，而将责任一揽子地全部归结到地方政权身上有失客观公正。本文试图从我国检察机关领导体制的应然和实然之间进行理性的反思，从中发现问题的真正症结，进而获取我国检察机关领导体制改革时可资利用的智识资源。

 

　　一、应然：以公共产品理论为分析进路

 

　　在我们看来，在宪政的知识谱系中，公共产品理论为科学处理中央与地方关系问题提供了最重要的智识资源。同样，公共产品理论也适用于检察机关的领导体制问题上，因为从根本上而言检察机关的领导体制问题与中央与地方关系是乃同一个命题，或者更准确的说，前者是后者在检察制度上的一种集中体现或缩影。

 

　　公共产品理论认为，社会产品可以分为私人产品和公共产品。其划分标准是产品是否具有排他性、竞争性。私人产品具有排他性、竞争性，完全可以依靠市场提供，公共产品则具有非排他性和非竞争性，因而只能靠政权机关提供。由于公共产品之间的性质不同，受益范围也就不同，因此提供公共产品的主体也就不同。有些公共产品，各社会成员均可享用，受益范围是全国性的，如国防等，这样的公共产品应当由中央政权提供。有些公共产品只能由某一区域内的居民享用，受益范围具有地域性，如公园等，这样的公共产品应由地方政权提供。因此，根据不同公共产品的受益范围，将供给不同性质的公共产品的任务在中央政权与地方政权实现合理分工，使二者各司其职，互相配合，最大限度地满足人民对公共产品的需求。

 

　　判断我国检察机关从应然意义上应实行什么样的领导体制，我们必须首先准确把握我国创设检察机关试图给人民提供一个什么样的公共产品以及该公共产品的受益范围，进而明确供给该公共产品的责任主体。我们可以通过对我国检察制度理论基础和我国检察机关的职能定位的考察中得出答案。由于历史的原因，我国的检察制度深受前苏联的影响。列宁的法律监督思想构成了我国检察制度的重要的理论基础。列宁的法律监督思想主要包括：社会主义国家的法制应当是统一的；为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；第三，检察机关必须独立行使检察权，不受地方的干涉与影响；第四，为了保证检察权的独立行使，检察机关必须实行自上而下的集中领导即垂直领导的体制。 [5]从上述我国检察机关赖以存在的理论基础看来，我国之所以创建检察机关，也希望通过检察机关行使检察权履行来维护国家法制的统一。从新中国历部宪法和检察院组织法的关于检察机关的职能定位上来看，也能够得出相同的认识。 [6]根据公共产品的理论，维护国家法制统一这一公共产品的受益范围是全国性的，供给者应是中央政权而非地方政权。因此，我国检察机关应隶属于中央政权而非地方政权。因此，我国中央政权应对各级检察机关的检察业务、人事、财政等方面实行自上而下的垂直领导和管理。

 

　　二、实然：以历史角度为叙述方式

 

　　尽管公共产品理论为我们科学认识检察机关的领导体制提供了在我们看来最为重要的可资利用的智识资源，但我们依然清醒地认识到即使是无懈可击的理论在冷酷的现实面前也可能会被击打得手足无措。我们的问题是，我国检察机关领导体制在现实中是否也会偏离最初创建检察机关的本意。因此，我们必须回到现实中去，通过考察检察机关领导体制的历史发展轨迹，来回答我们我们自己提出的疑问。

 

　　为更好地将我国检察机关领导体制的演变历史展现给大家，我们按照历史发展的先后顺序将检察机关领导体制的演变过程分为六个阶段：

 

　　第一阶段（1949-1951）：垂直领导体制。1949年10月，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第二条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”这一阶段的检察机关领导体制，是我国检察制度发展史上最严格意义上的垂直领导体制：检察机关不仅不受地方国家机关的领导，而且不受地方党委的领导；各级检察机关均只服从最高人民检察署的指挥。当时选择这种体制主要是受到前苏联检察制度模式尤其是列宁关于检察机关实行垂直领导思想的深刻影响。 [7]

 

　　第二阶段（1951—1954）：双重领导体制。1951年9月3日通过的《各级地方人民检察署组织通则》第六条规定：（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。在这种体制下，基于地方党委与同级人民政府的关系，检察机关实际上当然接受同级党委的领导。

 

　　第三阶段（1954—1957）：垂直领导体制。1954年宪法规定第81条规定，“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”第83条规定，“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”

 

　　第四阶段（1957—1978）：无序领导和检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化，检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年，全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月，最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定：“检察机关的职权由公安机关行使。”检察制度被完全破坏。

 

　　第五阶段（1978-1979）：一重监督、一重领导体制。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。1978年《宪法》规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。

 

　　第六阶段（1979-）：双重领导体制。1979年通过的新的《人民检察院组织法》第十条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导各级人民检察院和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”1982年宪法确认了这种双重领导体制。在这种双重领导体制之下，在人事方面，地方各级检察机关的人事任免基本上由地方党委提名经本级人大及其常委会决定，不过地方各级检察机关的检察长还需上一级检察机关的检察长提请该级人大常委会批准；在财政方面，地方各级检察机关的办案经费及工作人员的工资福利列入同级政府财政预算；在业务方面，地方各级检察机关接受上级检察机关的领导。

 

　　在上文我们对我国检察机关领导体制的变迁过程进行了初步考察，可以得出这样的一个基本认识：从总体上而言，我国的检察机关的领导体制经历了从垂直领导体制到双重领导体制再到垂直领导体制最终回归到在目前的双重领导体制这样一个反复的历史过程。同时，这也回答了我们在上文中提出的问题：作为舶来品的检察制度必须从本土资源中汲取支持才能维持生存和获得成长，在适应本土资源的过程中不可避免地发生某种程度上的变异，甚至是质变。

 

　　三、反思：在实然和应然的差异之间

 

　　我国检察机关领导体制实然状态和应然状态之间存在的巨大差异，给我们提出了一个更为深刻的问题：造成这种巨大差异的根本原因是什么？准确回答这一问题，其意义非同寻常，实乃因为这一问题的答案构成了我们改革我国检察机关领导体制时必须予以认真考虑的社会因素。

 

　　在这里，我们的反思已经开始，我们必须从历史中寻找答案。或许由于检察制度与政治的关系过于密切，以致于我们在现有的条件下能够查询到的与之有关的历史资料颇为有限，我们并不清楚我们的反思在多大程度上受到了制约。尽管如此，我们仍然惊喜地发现，有限的历史资料“泄露”了或许是最重要的“天机”。

 

　　其一，检察机关实行什么样的领导体制与国家面临的主要社会问题有很大关系。当年，列宁之所以强烈反对检察机关实行双重领导体制力排众议主张实行高度集中的垂直领导体制，其目的就在于排除地方主义的干扰，以维护社会主义国家法制的统一。正如列宁所言，“我们无疑是生活在违法乱纪的汪洋大海里，地方影响对于确立法律制度和文明性说来，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。” [8]。由此看来，解决当时严重的地方主义问题是前苏联检察机关实行垂直领导体制最重要的原因之一。我国与前苏联不同，我国实行单一制而非联邦制，地方的独立性及其倾向一直都比较弱。自新中国建立至今，打击犯罪、维护社会稳定始终是我国检察机关面临的首要任务。同样，维护社会稳定也是中央政权和地方政权的共同职责，甚至可是说这种职责主要是由地方政权来担负。检察机关和地方政权在职责上的一致性，决定了国家设置在地方的各级检察机关只有在地方政权的领导、支持、配合下才能更好地开展工作。在这种情况下，我国检察机关实行双重领导体制也就是不错的选择。

 

　　其二，检察机关实行什么样的领导体制与一国法治发展水平的高低有很大的关系。如何维护国家统一是世界上所有国家都面临的重大社会问题，世界各国的做法大致可以归纳为两种模式：一是人治模式，这种模式偏重于用行政命令（特别是人事命令）的方式来维护国家统一；二是法治模式，这种模式主要通过法律手段来维护国家统一。由于我国长期处于封建专制社会，造成我国缺乏深厚的法治传统。新中国建立以来在一个相当长的时间内，整个国家法治意识淡漠，甚至法律虚无主义一度盛行，不注重或忽视用法律手段维护国家统一。我国检察机关原有的主要致力于国家法制统一的“一般监督”职权长期“备而不用”，直至现行检察院组织法将其取消，这一事实充分地证明了上述论点。由于中国共产党始终是维护国家统一的核心力量，我国长期主要依靠各级党组织贯彻落实党的路线方针政策来维系国家统一。

 

　　因此，各级检察机关作为党领导下的人民民主专政的有力工具，不仅要接受上级检察机关的领导，还必须接受上级和同级党组织的政治、思想和组织上的领导。

 

　　其三：在特定时期，检察机关实行什么样的领导体制与中央政权与地方政权的实力的博弈结果有很大关系。建国初期检察机关从垂直领导改为双重领导体制证明了这一点。1951年9月3日最高人民检察署副检察长李六如在《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈各级地方人民检察署组织通则〉的说明》中指出：“在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导原则的，但因试行一年多的经验，有些窒碍难难行之处，故修正案改为双重领导……所以作如此的修正，因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的政策方针下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性和积极性。……关于各地的一些具体问题，地方政权领导强，经验多，易于了解本地情况；各级人民检察署是一个新建立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府根据中央的方针计划，就近予以指导和协助.故此是将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的.” [9]从中我们可以得出这样的认识，在检察机关领导体制从最初的短暂的垂直领导体制改为双重领导体制实乃中央与地方博弈的结果。当时，新中国刚刚成立，镇压反革命活动，保卫新生的人民政权是当时的主要政治任务，检察机关成为实行专政的有力工具。而中央政权仅仅依靠自己的力量不能很快的从上到下建立一套完整的检察体制，以适应当时政治任务的需要。因此，需要来自地方政权的大力支持。而原有的垂直领导体制无法很好地获得地方政权的配合。因此，双重领导体制就成为必然的选择。

 

　　其四：检察机关实行什么样的领导体制通常会受到国家政治形势的重大变化的深刻影响。54年宪法明文规定的垂直管理体制很快被实际上的双重领导体制所取代的历史事实构成了这一观点的有力支持。一如我们上文所述，从1957年上半年开始反“右”扩大化，检察机关行使“一般监督”职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。为此，在检察机关内部展开了一场旨在加强党对检察机关的绝对领导的政治和思想斗争活动。最高人民检察院原检察长张鼎丞同志在中共八大二次会议上所作的《坚决贯彻党对检察机关的绝对领导》的发言中强调，“各级检察机关，必须严格服从各级党委的绝对领导。坚决贯彻执行党委的决议和指示。经常向党委汇报情况，请示工作。并定期向同级人民委员会作报告。” [10]1958年8月16日张鼎丞在第四次全国检察会议上的总结讲话中指出，“过去高检对各地工作的指导不够，这是一个缺点，今后应当积极改进。但是各地的工作，主要应当在当地党委统一领导下，依靠各省、市、自治区检察院认真分析情况，提出计划措施，请示党委批准执行。当然，这并不是说，上级业务部门可以放松自己应负的领导责任。” [11]

 

　　其五，检察机关实行什么样的领导体制与中央与地方利益的分化程度有很大关系。一般而言，实行垂直领导体制的可能性与中央与地方利益的分化程度的高低成正比。过去我国长期处于高度集中的计划经济体制之下。在这种体制之下，中央利益与地方利益高度契合，国家空前统一，因此旨在维护国家法制统一的检察机关实行垂直领导体制还是双重领导体制也就无足轻重了。而随着改革开放以来特别是市场经济的发展，中央与地方利益开始分化，逐渐成为相对独立的利益主体，要求检察机关实行垂直领导体制的呼声渐起。在新的时代语境之下，要求检察机关实现检察一体化这一更具时代气息的主张即为明证。 [12]2007年我国检察事业发展的一大看点就是中央加强了省级人民检察院检察长的异地交流，这也在一定意义上说明了检察机关的领导体制正在朝垂直领导的方向上发展。

 

　　在上文，我们从历史中探寻造成检察机关领导体制的实然和应然之间的巨大差异的社会因素，并得出若干不乏深刻的认识。我们深信，这些认识构成了我们改革和完善我国检察机关领导体制时需要认真考量的知识资源。尽管如此，我们的认识仍需回到检察实践中去，在检察实践中接受检验，因为“实践是检验真理的唯一标准”。

 

　　四、改革：在理想和现实的差距之间

 

　　一如上述所言，自改革开放以来，尤其是随着市场经济的深入发展，中央与地方利益开始分化，逐渐成为相对独立的利益主体，中央和地方虽然在政治上能够始终保持一致，但在涉及到经济利益分配问题时很难做到“上下一心”。因此，如何在新的历史条件下实现和维护国家的统一，就成为我们这个时代面临的需要认真对待和回应的重大社会课题。我国传统惯用的维护国家统一的主要手段是中央控制地方的人事任命。这种传统的作法不仅不能够适应我国民主法治的发展，而且即便如此，也无法避免中央任命的人员被地方利益所“俘虏”。

 

　　“依法治国，建设社会主义法治国家”的庄严承诺已载入宪法典，要求我们今后要更加注重运用法律手段来维护国家统一。显然，旨在维护国家统一的检察机关的法律监督职能符合这一时代要求。

 

　　那么，现行的检察领导体制能否有效地保障检察机关很好地完成这一神圣使命，这就需要我们对现行检察领导体制进行仔细的审视，从中发现存在的问题和分析其症结所在。在现行双重领导体制之下，一是因检察机关的人、财、物主要受制于地方，在一定程度程度上导致检察权地方化，严重影响了检察机关依法独立公正行使检察权；二是管人与管事相脱节，事权与财权不统一，使检察机关的上下级领导关系受到削弱，领导体制的作用得不到有效发挥，造成检令不畅，上级检察院的工作部署难以落实到基层；三是在经费保障方面，由于目前实行的是“分级财政、分灶吃饭”的财政管理体制，尽管中央近年来逐步加大了转移支付的力度，但由于经费保障体制还没有建立起来，经费问题始终是制约检察工作发展的重要因素，造成许多经济不发达地区的检察机关经费困难问题特别突出。双重领导体制产生的这些弊病，已经严重影响检察机关履行维护国家法制统一的神圣职责。依据我们上文的公共产品理论，问题的症结已经昭然若揭：由于我国中央政权和地方政权事权划分不清，事权与财权不统一，本应由中央政权承担供给国家法制统一这一公共产品的生产成本，却由地方政权承担。因此，从业务、人事、财政等方面加强检察机关自上而下的垂直领导和管理是今后检察机关领导体制的改革方向。

 

　　我们认为检察机关领导体制较为理想的模式是：在业务方面：（1）最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，下级人民检察院向上级人民检察院报告工作；（2）最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行。上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级人民检察院可以撤销或者变更下级人民检察院的决定；（3）上级人民检察院在必要的时候，可以处理下级人民检察院管辖的案件，上级人民检察院可以指定下级人民检察院将案件移送其他下级人民检察院办理。 [13]在人事任免方面：（1）最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生，最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员由最高人民检察院检察长提请全国人大常务委员会任免；（2）省、自治区和直辖市的人民检察院的检察长，由最高人民检察院检察长提请全国人大常务委员会任免；省、自治区、直辖市的人民检察院的副检察长、检察员、检察委员会委员由省、自治区、直辖市的人民检察院的检察长提请最高人民检察院检察长任免；（3）省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区市、州的人民检察院的检察长由省、自治区、直辖市的人民检察院提请最高人民检察院检察长任免；省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区市、自治州的人民检察院的副检察长、检察员、检委会委员由本级人民检察院检察长提请省、自治区、直辖市的人民检察院检察长任免；（4）县（自治县）、不设区的市、区的人民检察院检察长由省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区市、自治州的人民检察院提请省、自治区、直辖市的人民检察院检察长任免；县（自治县）、不设区的市、区的人民检察院的副检察长、检察员、检察委员会委员由本院检察长提请省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区市、自治州的人民检察院检察长任免。（5）各级人民检察院的编制由最高人民检察院会同国家人事等部门确定。在活动经费方面：由最高人民检察院根据地方各级人民检察院的具体情况统一编制财政预算报中央批准并分级拨付。

 

　　需要特别指出的是，检察机关并非不要接受党的领导和人大的监督，而是为使检察机关彻底摆脱来自地方的干预，在接受党的领导方面主要体现为各级人民检察院在政治上、思想上、组织上接受该院党组的领导；地方各级人民检察院党组受上一级人民检察院党组和最高人民检察院党组的领导；最高人民检察院党组受中共中央的领导。在接受人大的监督方面，由最高人民检察院每年向全国人大报告全国检

 

　　察机关的工作，接受人大的监督。

 

　　然而，我们也清醒地认识到，在目前的情况下，检察机关实行全国统一的垂直领导体制面临着一些实际的重大困难。一是在如何处理地方各级检察机关与同级地方人民代表大会及其常委会上关系问题上。按照现行宪法的规定，地方各级检察机关由同级地方人大选举产生，向其负责，受其监督。检察机关的这种产生方式不可能在短期内得到改变；二是在如何处理地方各级检察机关与同级地方党委的关系问题上。从实践情况来看，自现行双重领导体制确立二十多年来，地方各级党委对检察机关的领导地位从来没有动摇过，即使没有宪法和检察院组织法上的明文规定，也早已成为一种客观事实。在今后检察机关领导体制的改革中，取消地方各级党委对检察机关的领导地位会遇到很大的困难和阻力。因此，我们必须采取审慎的态度，以一种渐进稳妥的改革方式来进行，正如柏克所言“在缓慢，但很稳妥的前进中，每一步骤的效果都能受到关注，前一步的成败可以给下一步带来指路的灯光。如此，从灯光到灯光，我们可以被指引着安全地走完整个过程。” [14]

 

　　我们认为，在今后的检察改革过程中，应积极采取措施逐步促使检察机关的领导体制沿着垂直领导的方向发展：

 

　　在人事管理体制上，强化上级检察院对下级检察院的组织领导。具体来说，检察长人选，由上一级检察院党组提名，但须征得同级党委同意。双方意见不一致的时，由上一级检察院党组报本级党委决定。党内程序确定后，按照现行法律规定的程序办理。目前上海、江西已实行检察长由上级检察院党组提名。实践证明，这项制度，既坚持了党管干部的原则，又符合宪法有关人大制度的基本规定；既强化了上级检察机关对下级检察院的组织领导，又能继续发挥地方党委在人事管理上的积极作用。

 

　　在经费管理体制上，在现行财政体制之下，考虑到全国各地经济发展水平的巨大差异，由中央财政统一负担全国检察机关的所有经费在目前看来还不现实，建议实行“业务经费省级统筹，其他经费分级负担”的检察经费管理体制。中央财政应进一步加大贫困地区检察经费的转移支付力度。目前，上海、天津对检察经费实行市级统筹，实际效果很不错。实践证明，这种体制，既有利于增强市县两级检察院行使检察权的独立性和公正性，减少地方保护主义的影响，又照顾了各地经济发展不平衡的现实；既没有从根本上改变“分级管理、分级负担”的现行财政体制，又进一步提高了检察经费的保障水平。

 

　　结语

 

　　我国检察机关领导体制改革是一个重大的宪政工程，不仅需要我们用高超的技艺和充分的智识使其中错综复杂的各种利益达致平衡，而且还需要我们始终以战略的高度把检察机关领导体制的改革纳入到中国特色社会主义事业的全局中通盘考虑。站在新世纪新时期，随着市场经济的发展和民主政治的深化，我国检察机关领导体制改革既面临着难得的发展机遇，也面临着严峻的重大挑战。我们有充分的理由相信，我国检察机关领导体制的改革定会冲破重重的阴霾，为我国法制统一的伟大事业支撑起一片晴朗的天空。

【作者简介】
赵梓楠，河南省人民检察院郑州铁路运输分院法律政策研究室助检员。

【注释】
[1] 检察机关领导体制有狭义和广义之分，狭义上的领导体制仅指外部领导体制，本文在狭义上使用。这种意义上的检察机关领导体制包括对检察机关检察业务、人事、财政等方面的领导。
[2] 学界关于双重领导体制的具体内涵存在一定的争议。一重领导是指最高人民检察院领导全国各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院，在这一点上的认识是一致的；另一重领导关系是地方人大还是地方党委对同级人民检察院的领导，存有争议。我们认为，无论是地方人大以监督为主要内容的领导还是地方党委的政治、思想、组织领导，两者可以归结为地方政权的领导。本文中的双重领导体制也是在这个意义上使用的。
[3] 参见宋识径：《代表热议之六：经费保障期待上新台阶》，载《检察日报》2008年3月17日第1版。
[4] 参见张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第341-342页。
[5]张穹、谭世贵：《检察制度比较研究》，中国检察出版社1990年版，第16-18页。
[6]如《中央人民政府组织法》（1949）第28条、《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（1949）第2条和《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（1951）同时规定最高人民检察署“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。《各级地方人民检察署组织通则》（1951）第２条规定各级地方人民检察署“检察各级政府机关、公务人员和国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令”。《人民检察院组织法》（1954）第3条规定“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”；第4条规定地方各级人民检察院“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员是否遵守法律，实行监督”。《宪法》（1978）第43条规定“最高人民检察院对于国务院所属部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权”。《宪法》（1982）第129条规定人民检察院是国家的法律监督机关。
[7] 童建明、张步洪、孟鸿志：《上级检察机关下级检察机关的范围和程序》，载张智辉主编《中国检察》第11卷，北京大学出版社2006年版，第58页。
[8] 《列宁全集》第33卷，人民出版社1962年版，第455页。
[9] 《中国检察制度史料汇编》（内部资料），最高人民检察院研究室1987年编，第209页。
[10] 《中国检察制度史料汇编》（内部资料），最高人民检察院研究室1987年编，第273页。
[11] 《中国检察制度史料汇编》（内部资料），最高人民检察院研究室1987年编，第358页。
[12]参见甄贞：《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第89-100页。
[13]参见耿鹏：《从三个方面健全检察一体化》，载《检察日报》2003年1月29日。
[14]柏克：《自由与传统》，蒋庆译，商务印书馆2001年版，第128页。