村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任相关问题之思考

[内容提要]村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。农民集体所有的财产造成他人人身财产损失引起民事诉讼时，村民委员会是否可以作为民事诉讼的被告参加诉讼，其是以法人还是其他组织类民事诉讼主体参加诉讼，在司法实践中存在争议，农民集体所有的财产造成他人人身财产损失时，应由谁承担侵权损害赔偿民事责任，人民法院存在不同的判例，人民法院判决村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任因缺乏法律上的财产救济，致使此类案件不能得到执行。为此，本文就村民委员会民事诉讼主体资格、农民集体所有财产造成他人人身财产损失承担侵权损害赔偿民事责任主体的确认及村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任财产救济的问题作了一些探讨。

 

 

     问题的提出：

    2003年4月8日，南昌县供电有限责任公司委托南昌县冈上供电所（甲方）与南昌县冈上镇石湖村民委员会第五村小组（乙方，该村小组无独立资金）签订了供用电合同，其主要内容为：10千伏高压线路一律由甲方接管，其产权划分以乙方配电变压器引下线第一断路器或跌落式保险进线桩头为分界点，以上部分为甲方产权，以下部分为乙方产权，按照产权分界点划分，甲乙双方应当定期对各自的电力设施和保护装置进行检查和维护，做好各自电力设施的管理及安全生产工作，保证其正常进行。根据产权划分无论发生任何事故（包括人身伤亡）均由产权方负责，并依法承担对其拥有供电设施上发生事故引起的全部法律责任……”。同年9月2日下午6时许，石湖村民委员会第六村小组村民熊建强在第五村小组水稻田寻找饲养走失的鸭时，不幸踩在断落的裸体电线上触电身亡。9月10日，冈上供电所捐款5000元给死者妻子凌田英。凌田英及其儿子、公婆五人就熊建强触电身亡赔偿事宜协商无果后，于同年10月向南昌县人民法院起诉，要求被告冈上镇石湖村民委员会、石湖村民委员会第五村小组、南昌县供电有限责任公司赔偿安葬费、死亡赔偿金、抚养费、赡养费等共计人民币78016元，同年12月，南昌县人民法院依法公开审理后作出如下判决：（一）被告南昌县冈上镇石湖村民委员会、石湖村民委员会第五村小组共同赔偿原告凌田英等五人死亡赔偿金、安葬费用等共计币77516元；（二）被告南昌县供电有限责任公司在本案中不承担民事责任。（三）驳回原告凌田英等五人的其他诉讼请求。宣判后，被告石湖村民委员会不服提出上诉，南昌市中级人民法院于2004年3月作出驳回上诉，维持原判的终审判决。原告凌田英等五人遂向南昌县人民法院申请执行，石湖村民委员会及第五村民小组至今未履行分文。近年来，我院平均每年都要受理类似的村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的案件5件以上。笔者发现，村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任案件具有如下特点：（一）被告的诉讼主体复杂，村民委员会、村民小组、受益的村民或设施的使用人，谁作为适格的被告存在争议；（二）争议的标的较大，尤其是触电人身案损害赔偿案件，法院受理的均系造成了死亡后果的赔偿纠纷案件；（三）村民委员会对法院指责意见多，有的认为法院不应管这样的“闲事”，有的认为法院拖住村民委员会不放（追加村民委员会为被告），有的认为“公”与“私”打官司，“公”必败等；（四）领导招呼多，村民委员会干部与有关领导接触多，便将打官司的求助于相关领导，通过领导打招呼与法院沟通少。有的村民委员会干部（村民委员会主任大多数是县人大代表）甚至联络人大代表联名向法院提出质询议案；（五）调解结案少，因判决村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的，村民委员会均会提出上诉；（六）执行难，村民委员会对法院的判决本来就有意见，自然不会自动履行，而法院又无法强制执行。（七）原告方因长久未得到分文赔偿款，又易引起涉法上访事件。处理村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任案件，关系到农村经济建设的发展，农村社会治安稳定的大局，必须引起有关部门的高度重视。人民法院应大力加强这方面工作的调查和研究，密切注意村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任案件可能发生的情况，尽量杜绝涉法上访事件的发生。由于目前我国对村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的法律规定还不完善，各地在司法实践中做法不一，为此笔者对村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的下列相关问题，作了些思考和探讨，以供大家商榷。

    一、村民委员会民事诉讼主体资格问题。

    《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第四十九条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提出的民事诉讼，适用本法的规定。”，“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”，从这二条规定来看，村民委员会是否具有民事诉讼主体资格并未明确，在司法实践中，有的人认为村民委员会不具有民事诉讼主体资格，有的人认为村民委员会具有民事诉讼的主体资格，但属于法人一类主体资格。笔者不同意上述观点，认为村民委员会具有民事诉讼主体资格可作为“其他组织”参加民事诉讼。

    （一）村民委员会具有民事诉讼主体资格。

    第一，我国现行有关法律规定了村民委员会享有一定民事权利、承担相应民事义务及民事责任。如《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家所有依法由农村集体使用的农村土地，可由使用该土地的村民委员会发包。且若村民委员会侵害了承包方的土地承包经营权，则应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任；又如《中华人民共和国未成年人保护法》第五条第二款规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织、城乡基层群众自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”这里的基层群众自治组织当然包括村民委员会。再如我国《民法通则》第十六条规定：“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，如关系密切的其他亲属，朋友愿意承担监护责任，需经未成年人父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意。对担任监护人有争议的，由未成年人的父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。”村民委员会在一定条件下也可作为未成年人的监护人。其他单行法律中也有类似规定，笔者不一一列举。基于上述法律规定产生的民事权利义务纠纷解决不了时，村民委员会免不了成为民事诉讼主体之一。

    第二，村民委员会在现实生活中为了履行职责客观上会以平等的身份参与民事活动，如与承包方签订承包合同，基于村内基本建设公共建筑的需要，与供应商订立买卖合同、借款等，村民委员会在上述活动中发生纠纷，可能会引起民事诉讼，成为民事诉讼主体之一。

    第三，村民委员会作为民事诉讼主体的资格已得到最高人民法院司法解释的确认，如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定承包合同纠纷以发包方和承包方为当事人，而发包方大多数都是村民委员会。

    综上所述，笔者认为我国现行的相关法律赋予了村民委员会参与民事活动主体的资格，享有民事权利，承担民事义务，而在现实生活中村民委员会也以平等主体的身份参与其职能范围内的民事活动，并存在基于上述民事活动发生纠纷引起民事诉讼的现象。所以村民委员会具有为民事诉讼的主体资格，可作为民事诉讼中的原告、被告、第三人参加民事诉讼。

    （二）村民委员会可作为“其他组织”民事诉讼主体参加民事诉讼。

    我国民法通则将法人分类为：企业法人、机关法人、事业法人、社团法人。村民委员会是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的农村村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及有关法律规定，村民委员会的职权主要有以下三个方面（1）农村公共事务的管理及公共秩序的维护；（2）集体财产的经营和管理，即维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民承包经营户、联产或者合伙的财产权和其他合法的权益和利益；（3）协助基层政府开展工作。因此，现有的村民委员会明显不属于工商企业、国家机关、事业单位因而不属上列三类法人。但村民委员会是否属于社团类法人呢，通过对村民委员会与社团法人的成立程序及活动宗旨原则进行比较：第一，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿按照其章程开展活动的非营利性社会组织，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位同意，由发起人向登记管理机关申请筹备，发起人应向登记机关提交下列文件（1）筹备申请书；（2）业务主管单位的批准文件；（3）验资报告场所使用权证明；（4）发起人和拟任负责人的基本情况，身份证明；（5）章程草案。而村民委员会的成立是根据居住状况、人口多少、按照便于群众自治的原则设立，村民委员会的设立、撤销、范围调整由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县人民政府批准。第二，成立社会团体，应当具备如下条件：（1）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员、个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（2）有规范的名称和相应的组织机构；（3）有固定的住址；（4）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（5）有合法的资产和经费来源。全国性的社会团体有10万元以上活动资金、地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金；（6）有独立承担民事责任能力，设立村民委员会并没有上述社会团体成立条件的要求，目前的村民委员会也不符合上述条件。第三，从业务活动范围和活动宗旨原则来看，社会团体开展的业务活动受章程的约束，会员必须遵守自己协商制定的章程，业务活动比较单一。而村民委员会职责业务范围是由于法律的规定或村民会议、村民代表会议的授权，村民委员会的职责业务范围较广。可以看出村民委员会不属于社会团体法人。笔者认为：村民委员会作为一个依法成立，且经营管理了一定的财产，又不具有法人资格的组织，可参照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”的规定，可作为“其他组织”参与民事诉讼。

 

    二、人民法院审理农民集体所有的财产造成他人人身损失的民事案件，应正确确认承担侵权损害赔偿民事责任的主体。

    农民集体所有的财产通常由下列四种管理方式：（一）村民委员会对农民集体所有的财产实行统一管理；（二）村民委员会将农民集体所有的财产分配给各村小组管理和使用；（三）村民小组单独拥有的财产归本村小组管理和使用；（四）村民委员会或村民小组通过与特定的承包户签订承包合同，将农民集体所有的财产按约定交给承包户管理和使用。从人民法院受理农民集体所有的财产造成他人人身财产损失的案件来看，均属于一般侵权纠纷案件。因此，人民法院在审理农民集体所有的财产造成他人人身财产损失的民事案件时，应按照一般侵权行为的四个构成要件（行为的违法性、损害事实的存在、因果关系、行为人主观上有过错）来确认承担侵权损害赔偿民事责任的主体，行为人的行为符合上述四个构成要件的，就应当承担侵权民事责任，反之，就不应该承担侵权损害赔偿民事责任。笔者发现有的法院在审理由村民小组管理的农民集体所有的财产造成他人人身财产损失的案件时，以村民小组无独立承担民事责任资格判决由村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任或与村民小组共同承担侵权损害赔偿民事责任。笔者认为，法院这种将侵权损害赔偿民事责任强加给村民委员会是没有法律依据的，对村民委员会也显失公平、公正。第一，村民委员会并不是该财产的管理人或使用人与受益人，村民委员会并未参与管理、使用、收益，也不是村民委员会疏于管理造成的，村民委员会当然不存在过错，而一般侵权行为的民事责任是以过错为前提条件的。第二，村民小组是村民委员会按照居住状况分设的，其目的主要是便于管理，其与村民委员会在经济上相互独立并不存在依赖关系。村民小组并非以村民委员会名义进行活动，村民委员会即不负担费用，也不享有村民小组的收益。它不同于国家机关的内设机构，机关的内设机构是以该机关的名义进行活动，其费用和后果均由该机关承担。第三，农民集体所有财产的真正使用人，收益人是村民，若农民集体所有财产造成他人人身财产损失是由于使用人、收益人的过错造成的，而应当由财产使用人，受益人来承担侵权损害赔偿民事责任，村民委员会、村民小组不符合一般侵权行为责任的构成要件，不应承担民事责任。只有这样处理案件才能体现权利与义务，利益和风险相一致的法律原则。农民集体所有的财产造成他人人身财产损失时，村民委员会并非一定应承担侵权损害赔偿民事责任。为此，人民法院在审理农民集体所有财产造成他人人身财产损失案件时，应从以下几个方面来确认承担侵权损害赔偿民事责任的主体。（1）农民集体所有的财产造成他人人身财产损失时，是否属于村民委员会管理上或使用上的过错造成的。若是，村民委员会应承担侵权民事责任，反之则村民委员会不应承担责任。（2）若人身财产损失是由于使用人或收益人的过错造成的，应由使用人或收益人承担侵权民事责任。（3）若人身财产损失是由于村民委员会管理上的过错与使用人、收益人的过错共同造成的，则村民委员会与使用人或收益人共同承担侵权民事责任。（4）若人身财产损失是由于受害人本身的过错或第三人的行为及不可抗力的原因造成的，村民委员会或财产使用人、收益人不应承担侵权损害民事责任。（5）若人身财产损失由于财产产品质量造成的，则应按产品质量法的规定承担民事责任。

 

    三、村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任财产救济问题。

    侵权损害赔偿，是侵权行为人对依法应归责于己的行为，造成受害人财产和人身损害，以自己的财产承担补偿义务的民事责任。从债的关系来讲，侵权行为一旦构成，即在行为人和受害人之间发生损害赔偿之债的效力，受害人取得损害赔偿的请求权，加害人负有损害赔偿的义务。侵权损害赔偿民事责任，实质上是一种财产补救的责任，村民委员会作为承担侵权损害赔偿民事责任的义务主体时，拿什么财产履行被救助义务呢？笔者认为根据现行的法律和有关政策规定，村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任，实际上是一种空洞的责任，村民委员会根本无法承担财产责任。

    （一）村民委员会无承担侵权损害赔偿民事责任的独立财产。

    村民委员会不属于农民集体经济组织财产的所有人，对农民集体经济组织财产不享有所有权。根据《中华人民共和国宪法》相关规定，我国现阶段主要存在着三种所有制经济形式：即全民所有制经济、集体所有制经济、劳动者个体经济和私营经济。《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（二）集体经济组织的财产；（三）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他财产，集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第六条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。”以上法律规定表明，法律上既没有确定农民集体经济组织的财产归村民委员会所有，也没有规定村民委员会代表农民集体经济组织行使财产所有权，村民委员会只不过是农民集体组织财产的经营管理人。财产所有人与财产经营管理人是两个根本不同的法学术语，财产所有权人对财产享有占用、使用、处分和收益的权利，而村民委员会作为农民集体经济组织的财产经营管理人对经营管理的财产是没有处分权的。村民委员会在经营管理农民集体经济组织财产时，只不过是充当了类似“受托人”的角色地位，委托人的财产当然不等于受托人的财产。

    我国现行的民、商事法律规定，不同的民事主体承担民事责任救济财产的份额作了不同的区分，主要有下列几种情况：（一）自然人承担民事责任，是以其全部所有的财产承担无限责任。如合伙企业不能清偿其债务时，合伙人对合伙企业的债务承担的责任是无限的，在其出资额之外，还须以其他个人财产承担责任。个体工商户、农村承包经营户的债务、个人经营的，以个人财产承担，家庭经营的，以家庭财产承担等。（二）企业、公司的民事责任，是以企业或公司的财产承担有限责任。如全民所有制企业法人以国家授予他经营管理的财产承担民事责任。集体所有制企业法人以企业所有的财产承担民事责任。有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。股份有限公司，其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份对公司承担有限责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。（三）中、外合资经营企业依据组织的形式不同，而规定了不同的承担民事责任的形式。民事主体承担民事责任是以一定的财产救济为基础的，而村民委员会承担民事侵权损害赔偿民事责任，自身没有独立的财产，法律上又未明确规定由其他财产作为村民委员会承担民事侵权损害赔偿民事责任的救济，人民法院判决村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任，对被害方来讲，并不能起作财产补偿的作用。

    （二）村民委员会经营管理的财产不可作为村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的财产救济。

    如上所述，村民委员会只不过是农民集体经济组织财产的经营管理人，并不是农民集体经济组织财产的所有人，法律上并未规定村民委员会以其经营管理的财产或农民集体经济组织财产承担民事责任。因此，在司法实践中，有的法院将村民委员会经营管理的财产作为村民委员会的财产来执行是没有法律依据的，也不符合我国现行的农村政策。

    根据现行的法律及党中央、国务院关于农村税费改革等农村相关政策的规定，村民委员会经营管理的财产范围大致包括以下三个方面：（一）农民集体所有的土地及有关设施财产；（二）作为村提留的20％农业附加税或中央、省级财政转移支付分配款；（三）集体经营收入。笔者认为，村民委员会经营管理的农村集体经济组织的财产不能作为村民委员会承担民事侵权损害赔偿民事责任的财产，其理由如下：

    （一）农民集体所有的土地。农民集体所有的土地大部分都由村民委员会发包给村民承包经营，承包经营期三十年。另一部分为村民宅基地，村民有长久使用权。承包经营权宅基地使用权均受法律保护，任何个人或组织不得侵犯。另外，集体土地所有权在收益权和处分权受到国家法律和政府管理限制，在收益权方面，集体所有的土地不能直接用于房地产开发，若用于房地产开发必须先由国家征用后再由国家出让给开发商，在处分权方面，集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设等。由于以上方面的限制，集体所有的土地在客观上不能也不可能作为村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的财产。

    （二）作为村提留的农业附加税及中央、省财政转移支付分配款，党中央、国务院明确了资金使用性质和范围。自八十年代初农村实行家庭联产责任承包制以来，党的农村政策逐步完善，不断朝着有利于农民的方向发展，1991年12月7日，国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，该条例第七条规定：“村提留包括公积金、公益金和管理费。（1）公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业。（2）公益金用于五保户供养、特困户补助、合作医疗保障以及其他集体福利事业（3）管理费用于村干部报酬和管理开支。”同时规定，农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹款不得超过上一年农民人均收入的5%。为了从根本上减轻农民负担，党中央、国务院决定自2000年起进行农村税费改革的试点，并下发了（中发[2000]7号，2000年3月2日）中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知。该通知要求：改革村提留征收使用办法，村干部报酬，五保户供养、办公经费除由原集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取，农业附加税比例最高不超过农业正税的20％，村内兴办其他集体生产、公益事业所需资金不再向农民收取村提留，实行一事一议。农村税费改革后，为保障基层政权组织正常运转对乡镇政府和村级组织出现的收支缺口，要在地方精简机构，消减开支，调整支出结构的基础上，通过中央和省级财政转移支付的办法给予适当补助。转移支付的资金是专项用于农村税费改革后，乡村两级的有关支出，弥补乡村税费改革后的收支缺口。目前我国广大农村税费改革都是按照上述通知精神进行的，大部分地方现已经取消了农业附加税。从以上政策规定的精神来看，村提留和转移支付款属于专款专用，不能挪着他用。

    （三）集体经营收入。由于我国农村经济发展不平衡，除一部分较富裕地方的村民委员会有集体经营收入外，大多数的村民委员会都没有集体经营收入。即使有这笔收入，村民委员会亦不能自主决定用途。

    村民委员会作为村民基层自治组织，在我国分布广、数量多，其在现实生活中，为了实现经营管理职能不可避免的以民事主体身份参加民事活动，势必会产生一些民事纠纷，那种认为村民委员会不具有民事诉讼主体资格的观点与客观现实是不相符的，村民委员会可作为“其他组织”参加民事诉讼。当人民法院判决村民委员会应当承担侵权损害赔偿民事责任时，其又没有财产承担责任，村民委员会又不象企业那样，资不低债时可以申请法院破产，村民委员会侵权损害赔偿民事责任可否由主管部门或所辖村民承担，法律上又未作明文规定，村民委员会无财产承担侵权损害赔偿民事责任时，又不能向国家财政申请拨款赔付，其不属于国家赔偿责任的范围，村民委员会承担民事责任有时是被法院强加的额外责任，正是由于以上原因的存在，以致司法实践中人民法院判决村民委员会承担侵权民事责任的案件不能得到有效的执行。这种客观情况应引起立法者的注意， 我国必须尽快完善村民委员会在有关民事活动的立法，做到有法可依。在有关法律未完善之前，笔者建议村民委员会应通过村民大会或者村民代表大会的“一事一议”制度，立即做好以下两方面的工作：（一）在村民委员会中设立一笔专项赔偿基金；（二）对可能危及他人生命、财产安全的财产设施向有关保险公司投保。以上两笔资金的来源可通过农民集体所有的财产（除土地外）有偿使用的方法收取。只有这样，由村民委员会承担侵权损害赔偿民事责任的原告人合法权益才能得到保障。

南昌县法院 黄细苟