试论政府在实现消费者知情权中的信息义务

[论文摘要] 改变消费者的弱者地位，实现消费者的知情权，不仅要通过经营者等主体的信息披露义务予以平衡，而且需要政府承担一定的信息义务予以保证。政府的信息义务是政府本质、消费信息的公共产品属性等决定的。政府应在合理的范围内弥补消费信息来源之不足。
　　 
　　 　　
　　自20世纪60年代以来，消费者问题和消费者权益问题日益成为各国关注的焦点。经营者与消费者之所以由原来平等的主体发展为具有强者、弱者之分，根本上是由两者获得情报的能力和掌握信息的差别造成的。科学技术越进步，经营者的市场销售战略越复杂，作为买方的消费者就会越发感到情报不足，或者说由于市场交易信息不透明使消费者对商品价格难以作出准确的评估，难以进行合理的选择。制度经济学研究告诉我们，有效、公平交易的前提是信息，只有经营者和消费者之间信息平衡和对称，才能保持实质公平的状态。因此，既然消费者问题产生的根源是信息不对称问题，那么解决问题的关键应归结为消费者获得信息和掌握信息问题，从法律层面讲，即保护消费者的知情权问题。
　　传统的法律制度设计是将消费者知情权的实现放在民法的合同制度之中，通过诚实信用原则赋予出卖人一定的说明义务。随着消费者权益保护运动和消费者权益立法，逐渐发展成为消费者知情权制度。但是其实现机制仍然是以经营者的强制信息披露义务为核心的。其实，除了经营者，还有一个重要的信息义务主体——政府。政府提供消费信息的义务通过两种模式实现，一种是通过立法、执法强制经营者披露信息，此为间接形式；另一种是政府直接提供信息。本文指后者。
　　
　　一、政府是信息义务主体
　　
　　（一）政府是消费者利益的维护者。国家和政府是凌驾于社会之上的公共权力的代表，无论国家的性质如何，维护公共利益是其最重要的职能之一。社会公共利益首先表现为社会安全和社会成员的生存权、发展权得到保障。消费者是公民的一个例面，消费者的安全、消费领域的有序化，消费关系中的正义以及消费者的福利是人类社会安全、秩序、正义和福利的一个重要组成部分，国家和政府的基本职能决定了它不可能完全置社会生活的这一领域而不顾。
　　（二）消费信息具有公共产品属性。公共产品是经济学的概念，在经济学的视野中，公共产品的消费具有非竞争性和非排他性，增加一个人消费某种公共产品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而要排除某个人对该产品的消费几乎是不可能的。由于公共产品的边际成本为零以及“免费搭车”现象的存在，市场难以提供公共产品。在市场竞争中，因为经营者的信息优势，对经营者不利的消费信息往往被掩盖，消费者依靠自己努力去获取真实、必要信息，需要花费大量的成本。因此，依靠市场机制难以提供充足的消费信息。消费信息的公共产品属性使得政府披露信息义务具备了经济学基础。即消费信息的提供为政府所应承担的责任。正如斯蒂格利茨等所言，不完全市场和不充分信息的问题无论在公共部门还是在私人部门都是相当普遍的，从而提出了政府是否能够或愿意进行纠正的问题。
　　（三）政府是重要的经营者。这是政府披露消费信息的直接原因。在我国，国有企业的主体地位和行政垄断的普遍存在使得政府在很大程度上就是一方经营者。在这个意义上，政府作为交易一方主体，与其他经营者没有什么区别，必须承担披露信息的义务。但是，政府的经营者与公共利益（消费者）代言人的双重矛盾角色使得政府处于并不超脱的处境，一方面要使国家财产保值增值，另一方面是维护公共利益。而有些时候，不同目的会产生尖锐的对立。
　　（四）政府披露消费信息具有很大优势。其最大优势在于政府具有能够运用国家权力获取被经营者掩盖的真实信息，并向社会公布。政府具有两大显著特性：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。我国《产品质量法》第24条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的产品质量监督部门应当定期发布其监督抽查的产品的质量状况公告。”政府有关部门依法享有的检查监督权是其获取信息的重要法律手段，只要这些政府部门尽职尽责，政府就能掌握最大量、最全面的商品、服务信息。
　　（五）世界上消费者保护立法规定了政府直接提供信息的义务。例如日本《消费者保护基本法》第12条规定：“国家为使消费者能自主的健全的消费生活，应就商品及服务有关知识之普及、情报之提供、生活设计有关知识之普及以及对消费者之启发活动加以推进，并就合理消费行为教育之实施采取必要之措施。”《联合国保护消费者准则》也有类似规定。
　　
　　二、政府信息义务的地位、内容和局限
　　
　　政府消费信息披露义务与经营者、消费者协会等的信息披露义务一起构成信息义务的框架。强调政府在消费者保护方面的信息责任，并不否定其他主体的信息披露义务。经营者的信息披露义务仍然是最主要的，但它与消费者的知情权并非是一一对应的关系。将信息披露义务主体以经营者为核心并且在实践中演化为唯一的主体，忽视和消解其他主体特别是政府的消费信息提供义务，这也许就是近年来大量消费者知情权受到严重侵害的原因。实践表明，市场发育越不完善，社会公众对政府提出的要求就越多，政府应当在合理的范围内弥补其他信息来源的不足。例如，对目前最让消费者感到困惑的房地产价格信息，政府应提供和发布具有普遍公信力的数据以及对数据的客观解释性分析的信息。也只有当向社会提供普遍认可的公共信息成为判定房地产主管部门尽职与否的重要标准时，开发商的囤积居奇才会寿终正寝。
　　政府可通过各种渠道和方式提供消费信息。信息来源一是政府自己日常工作中采集的信息，例如质量技术监督部门直接抽查检测得到的质量信息、通过备案制度而获得的产品成分的信息等；二是通过中介机构或其他机构获取的信息，例如，质量检测机构、12315申诉举报机构提供的质量信息等；三是在各种听证会上获取的信息；四是其他渠道和方式获取的信息。当然，在提供和公布这些信息时，要有所限制，不得损害社会公共利益、国家秘密、商业秘密、个人隐私等。
　　政府披露的信息具有一定的局限性。首先，具有宏观性和整体性特征。为了降低成本，提高效率，政府提供信息往往采取主动公开信息的方式，在一定时期内对某些商品和服务的信息进行公布，但是这些信息大多时候是很模糊的和笼统的。比如，某商品合格率为60%的信息，只能给消费者一种参考，而不能做具体的指导。其次，政府披露的信息还具有非即时性特征。与其宏观性特征相联系，政府发布的很多信息是非即时信息，对正在进行消费活动的消费者没有意义，只能对未来潜在消费者的消费行为产生影响。
　　在消费者知情权与政府信息义务之间的关系中，消费者知情权的实现有消极和积极两种实现方式：政府主动公开信息与政府依申请进行信息公开。前一种方式可以减少政府信息义务的成本，惠泽于正在的消费者和潜在的消费者；后一种方式更能体现具体消费者的要求，具有针对性。实现方式与法律责任密切相关，若政府不主动公开信息，或对消费者的申请不予受理，消费者能否起诉政府？政府承担何种性质的法律责任？有义务必有责任。从理论上讲，笔者认为消费者基于知情权与政府信息义务可以起诉政府，政府的法律责任可以在行政责任和民事责任两方面进行追究。
　　
　　三、结语
　　
　　从保护消费者的角度看，较好地实现消费者知情权的思路是承认和确定政府也是消费者知情权的义务主体，并且承认其在直接实现消费者知情权方面的法律责任，承认消费者基于知情权对政府的直接请求效力，使消费者可以要求政府提供信息或损害赔偿。虽然政府因此而承担的法律义务的可诉性等问题仍然有必要深入研究，但是，很多类似事件可以引发我们的思考。消费者知情权的实现不是以经营者的信息披露义务为全部的，国家和政府必须要提供有关消费信息，负有相应的信息义务。         王宏