我国循环经济立法的几个基本问题

　　内容提要: 发达国家的经验表明，以立法为先导把循环经济的发展纳入法制化轨道进行全面推进是极为有效的举措。为此，我国政府提出到2010年建立比较完善的循环经济法律法规体系。这一体系的建立需要我们按照循环经济的发展规律和现实要求，有针对性地在各方面特别是在体制、制度等宏观方面进行系统设计和具体规范，以便为循环经济的发展提供切实的法律依据和法律保障。

　　与其他国家不同，我国走的是一条“赶超型”、“压缩型”的工业化道路，虽然经济成就令人瞩目，但也带来了极其严重的资源、生态和环境问题，而且，这些问题呈现出复合型的特点。据世界银行和国内有关机构测算，上世纪90年代中期，我国的经济增长有2／3是在对生态环境透支的基础上实现的。2003年，我国消耗了世界钢产量的30％、水泥产量的40％、煤炭产量的31％，但GDP仅占世界的4％，万元GDP能耗水平是发达国家的3—11倍。我国石油消耗量的1／3要靠进口，世界铁矿石和铝矾土贸易量中的绝大部分被我国采购。此外，我国人均占有量不到世界平均水平1／5的水资源和不到1／3的土地资源已出现全面紧缺的势头。[1]

　　对既处在“黄金发展时期”，又处在“矛盾凸现时期”的中国，如何在应对上述问题和困难的同时，又能继续保持经济发展和社会进步？“循环经济”这一新的经济发展理念和模式便被纳入了人们的视野。所谓循环经济是指在经济发展过程中，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，将其和谐地纳入到自然生态系统的物质循环和能量流动过程中，使重构的人工生态系统中的物质和能量都能在“自然资源——产品和用品——再生资源”不断循环的反馈式流程中得到合理、高效的利用，并将对生态环境的负面影响降至最低。

　　人们对循环经济的讨论、关注是多角度、全方位的，本文所关注的是我国制定相关立法，构建循环经济法律体系的几个基本问题。笔者认为，论及这一问题的必要性和特殊意义在于：第一，循环经济的发展需要改变现有的利益格局，物质循环链中的资源所有者、保护者、制造加工者、消费者等利益主体之间的关系，经济行业之间的关系，政府部门之间的关系，地区之间的关系等要适应循环经济发展的客观要求，从制度上进行设计与安排，使各利益主体之间的权利、义务、责任有明确的界定，从而使循环经济的发展有充分的法律依据与法律保障。第二，我国计划到2010年建立比较完善的循环经济法律法规体系。[2]这需要我们根据循环经济发展的规律，重新审视和评价我国既有的法律、法规，对有碍循环经济发展的规定加以调整，对亟需规范的具体问题提出建议，使有关循环经济的法律、法规形成一个有机联系、和谐统一的整体。

　　基于上述考虑，笔者谈点自己的看法。

　　一、先制定基本法还是先制定专项法

　　许多人认为，“先分散后集中”是我国的一贯做法，也是我国的立法经验，所以，我国循环经济立法面临的主要问题是尽快制定《资源综合利用条例》、《废旧轮胎回收利益管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等发展循环经济的专项法规以及具有法律拘束力的发展循环经济的标准规范及相关制度，如《重点用水行业取水定额标准》、《主要耗能行业节能设计规范》和《再利用品标识制度》等，现有的《清洁生产法》、《节约能源法》等已能满足循环经济法制建设的需要，待将来条件成熟时，再另行制定一部全面、系统的具有中国特色的《循环经济基本法》。

　　笔者认为，循环经济既不同于传统方式中的经济发展，也有别于通常意义上的环境保护，而是一种新的经济增长和经济发展模式。循环经济是当今人类发展观处于巨大转折过程中对传统经济增长方式和经济发展模式的变革挑战，而要完成这种变革和转变，仅靠一些零星甚至是散乱的微观层面的行为规范的调整显然是不可能的，必须首先从宏观上作体制、制度上的系统设计与安排。

　　按照制度经济学的观点，制度是经济发展的主要原因和前提条件。道格拉斯·诺斯认为，制度首先指的就是“制度环境”，即“一系列用来确定生产、交换和分配基础的政治、社会与法律规则”，其次是指“制度安排”，即“支配交换经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排”。[3]由于有着与传统经济观念完全不同的发展理念，循环经济从其诞生之日起就比其他任何一种经济形式更加依赖于制度来保障。在循环经济中，诸如环境税、绿色GDP、政府采购原则、产品环境标志、扩展生产者责任、环境会计、绿色金融乃至渗透到WTO中的绿色贸易规则等，都在不同程度上与循环经济的制度体系有关。应当说，循环经济发展的过程同时也就是制度创新的过程。

　　不仅如此，我国循环经济发展的有关实践表明，宏观体制、制度的系统设计与安排还必须优先进行。

　　——“五小”（小造纸、小化工、小矿山、小钢铁、小水泥）企业在中国污染密集型和资源型行业中占有重要地位。在落后地区更为明显。解决“五小”企业的环境污染与破坏问题是我国发展循环经济的重要课题。尽管国家在此问题上出台了不少法规、政策，并经过多次专项、集中治理，但效果仍不尽人意。体制上的因素是关键。在现有的体制下，一些地方政府甚至个别领导成了利益主体链条上的重要一环。很自然地，解决“五小”问题首先要遇到这些地方政府及个别领导的阻挠。只有进行体制上的调整，打破现有的利益格局，这一问题才能彻底解决!

　　——处理好经济发展与环境保护的关系是国家对各地方政府的明确要求，我国环保法等也作了相应规定，但许多地方官员仍在实际工作中重发展，轻保护，致使该地在GDP取得较高涨幅的同时，也使当地的环境付出了高昂的代价。原因何在？对官员政绩考核的体制安排是关键。在现有的体制下，判断宏观经济运行状况的三个主要指标（经济增长率、通货膨胀率、失业率）都与GDP有十分密切的关系。所以，GDP几乎成了政绩的代名词，一切以GDP论英雄的结果便是形成一种不持续的、片面的、畸型的经济发展。只有革除旧的政绩观，从制度层面去解决如何衡量官员政绩的问题，形成健康、优秀的行政文化，社会全面、可持续的发展目标才能实现。

　　因此，我国发展循环经济的当务之急是在科学发展观的指导下，依照走新型工业化道路的要求，制定一部体现社会主义市场经济要求，反映循环经济发展的宏观规律，以制度安排和体制创新为主要内容的循环经济基本法，并以此统辖和指导各专项法的制定和实施，从而使基本法与专项法、专项法与专项法之间相互促进、良性互动，推动我国的循环经济健康发展。

　　二、促进法为主还是强行法为主

　　大多数人认为，发展循环经济应主要通过促进性、指导性的法律规定，由有关法律主体如企业自愿进行。理由在于：企业作为社会主义市场经济条件下的主体，应具有自主性，对企业生产、服务的过程施加过多的、直接的行政干预，不符合市场经济的原则。而且，从西方国家在发展循环经济的法律规定上看，其基本内容也是采取促进、鼓励、指导的方式。笔者认为，我国的循环经济立法应从实际出发，实行自愿与强制相结合，且根据情况灵活调整两者比例的原则与方法。理由如下：

　　第一，企业是一个典型的“经济人”。如果企业采用控制污染或节约能源的技术或措施所获得的收益低于其实际支付的成本，便会失去发展循环经济的动力，除非法律上作强制性安排。《清洁生产法》是我国循环经济立法的重大进展，有人称其“具有里程碑的作用”，[4]然而我国企业现时的清洁生产状况并不尽如人意，其中的一个重要原因就是清洁生产法的大多数规定属于指导性的规范，并不具有强制执行的效力，指导性规范与强制性规范的比例很不合理，从而在客观上造成了该法执行、实施力度上的弱化，削弱了其应有的促进循环经济发展的作用。

　　第二，解决问题的办法是依情况的不同而有所区别。西方发达国家之所以采取企业自愿的办法，主要是基于其科技水平较为先进和人们的环境意识较高这两个因素。但在广大发展中国家，情况却往往恰恰相反，它们通常要更多地采取强制的办法与手段推行环保政策。在我国，发展循环经济，既存在许多有利因素，但也存在若干实际困难，既不宜完全采取自愿的方式，也不可完全采用强制的手段，而应该实行自愿与强制相结合的办法。一方面，国家对一些严重污染环境的落后工艺、设备、产品要坚决淘汰，并逐步提高淘汰标准，另一方面，对开展循环经济，依照“减量化、再利用、再循环”原则组织生产与服务的企业、工业园、地方政府等，在税收、贷款、出口、奖励等方面予以扶持，并通过提高人们的环境意识，使人们更自觉自愿地支持循环经济的发展。

　　第三，情况是不断变化的，发展循环经济的立法必须因应这种变化，不断地对相关规定作出调整。因此：

　　——一些循环利用资源的技术在较为成熟，实际应用又具有较好的经济合理性时，国家就应及时采取强制的手段加以应用。所以，诸如造纸黑液的回收利用技术、钢铁企业循环用水技术、居民小区中水循环利用技术等，我国应修改、完善相关法律与政策，加速推广、运用。

　　——对短缺程度大、进口难度或进口成本高的资源如水资源、石油资源等，由于其在我国经济、社会发展中的地位与作用较过去相比，出现了巨大的变化，政府应从国家战略与安全的高度，调整现行的政策与法律，更多地运用硬性的手段，加大资源使用的成本，遏制资源浪费。

　　——循环经济的资源消耗减量化原则的运用，必须建立在规模经济的基础上，实现单位产出的资源消耗最小化。而根据我国经济发展所处阶段的实际情况和我国发展规模经济的经验教训，我国在现阶段宜更多地采取鼓励、激励的手段，以产业政策为重点促进企业实行规模化生产，实现循环经济的“减量化”原则。

　　三、怎样发挥技术法规的作用

　　循环经济是先进生产技术和关键链接技术以及废旧资源再利用技术支撑的经济，不是传统社会朴素和低水平物质循环利用方式下的经济。所以，循环经济的许多法律规范都是技术性很强、操作性很严的技术法规。运用法律手段，强制性推广具有普遍意义的资源节约和替代、能量梯级利用、延长产业链和相关产业链接、“零排放”、有害有毒原材料替代、回收处理、绿色再造技术，以及降低再利用成本的技术等，对发展循环经济具有重要作用。

　　但在另一方面，与浅生态论的末端治理模式不同，循环经济建立在深生态论的基础上，它不只是就环境论环境，过分地依赖技术，认为技术万能，不仅强调技术进步，而且将制度、体制、管理、文化等因素通盘考虑，注重观念创新和生产、消费方式的变革。所以，体制、制度上的规定与安排是科学技术在发展循环经济中发挥作用的重要前提与保障。制度可以产生资金，推动技术创新；制度可以筛选技术、规范技术发展方向；制度还可以为新技术的实施和推广创造条件、开辟道路。

　　实践中的一些情况很能说明问题。譬如，近年来，我国在提高资源利用效率的技术上取得了一些突破，但有关技术信息的交流渠道不尽畅通，企业缺乏寻找相关技术的正常渠道，导致交易双方难以合作。这就需要笔者采取相关的法律措施，建立和运作技术市场，为技术的买卖交易提供法律保障。又如，企业在采用一项新的节能技术时，会增加对设备的更新改造或支付某项技术专利权使用费的成本，最终产品的价格有所提高，产品的竞争力也会自然受到影响。如果我们不通过有效的激励政策，在财税、金融、信贷等方面提供政策、法律上的支撑。企业使用该节能技术的积极性就会受到很大的挫伤。

　　本文之所以提出并强调这一问题，是因为在我国目前的生态省、生态市、循环经济省、循环经济市的试点建设过程中，普遍存在对技术的重视高于对制度的重视的现象。笔者认为，在我国未来的循环经济法律、法规体系中，应注意解决好二者的衔接关系，平衡各方面的利益，尤其在所得税、增值税等税收方面，在政府预算支持方面以及在金融信贷方面，政府应通过法律手段大力支持和鼓励循环经济技术体系的创新，并应将此作为政府职能的重要内容，建立起相应的机制，以便为科学技术在循环经济中的作用的发挥提供更大的空间和更好的条件。

　　四、如何看待政府推动

　　基于传统和习惯，人们普遍认为，我国发展循环经济，应主要靠政府来推动。在各地的实践中，政府也成了事实上最重要的循环经济推动主体，发挥了决定性的作用。笔者认为，政府的规划、组织、监督、服务是必要的，但过分仰仗政府来推动循环经济是不现实的，也不符合政府职能转变的方向和要求。

　　首先，在我国社会主义市场经济条件下，循环经济不论其理念如何先进、内容怎样丰富、方式如何新颖，其作为“经济”本身自然要遵循经济关系客观规律的制约和经济发展一般条件的约束。因此，循环经济必须要通过经济的活动、市场的运作，才能获得发展的空间与条件——主要是稳定的资金支持和一定的经济效益两个方面，才能有一个较为坚实的发展平台，循环经济才能真正“循环”起来。如果过分依赖行政手段，过分仰仗于政府推动，投资的主体就难以稳定，投资的效益亦无法保证。这样的“经济”关系和“经济”活动焉能“循环”起来？

　　其次，现代行政法治要求政府必须转变职能，将对经济的管理从以直接管理为主转变为以问接管理为主，从主要靠行政的方式转变为以行政、经济和法律相结合的方式。为此，政府在循环经济的发展中，必须摒弃过去那种大包大揽、事事过问、处处干预的方式，而要更多地以经济和法律的手段指导、推动循环经济的发展。这才符合我国政府职能转变的总体方向与客观规律。

　　实践中，一些地方政府在循环经济园区推行循环经济中的“卡伦堡模式”，[5]之所以在总体上并不理想，究其原因，就是这些园区过分地依赖政府、仰仗政府，而政府在现在体制下，又不能解决循环经济发展中的实际困难。比如：如何让符合循环经济要求的企业入住？入住后能否赚钱，毕竟是企业要考虑的重点，政府如果完全忽视这一因素而强迫企业入住，显然是行不通的。又如：一旦循环经济链条中的某一个企业出现了问题，整个循环就会崩溃，这是一种连锁反应，会使得循环经济园区的风险像“滚雪球”似地被成倍放大。而对这种风险，政府既没有能力避免，也没有能力承受。这就导致企业对政府推进循环经济的计划更加谨慎，造成卡伦堡模式推行难度的增加，甚至会导致整个计划流产。

　　所以，必须改变现在主要仰仗政府来推动循环经济的作法，改而主要仰仗市场，通过以市场为平台的制度建设，以市场的手段进行企业创建与经营。这对于我国循环经济的成功实施才是至关重要的，也是最为迫切的。我国未来的循环经济立法对此必须给予足够的重视!

　　注释:

　　[1]王玉庆：《树立科学发展观，发展循环经济》，载《中国环境报》2004年10月8日。

　　[2]王玉庆：《时事政策动向》，载《环境经济》2004年第9期。

　　[3]道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社1996年版。

　　[4]蔡守秋：《论循环经济立法》，载《南阳师范学院学报（社科版）》2005年第1期。

　　[5]卡伦堡模式是指以丹麦卡伦堡工业园区的工业生态运行系统为代表的企业之间循环经济模式，其方式是把不同工厂联结起来，使得一家工厂的废气、废水、废热、废渣等成为另一家工厂的原料和能源。（江苏大学法学院·高庆年 陈松林 方晓霞）

　　出处:《法学杂志》2006年第4期