行政变更判决适用范围和标准的重新考量

所谓变更判决是指在行政诉讼中，人民法院运用司法变更权对被诉具体行政行为作出实质变更的判决，变更判决的实质是司法变更权。我国现行法中，对变更判决的规定体现在我国《行政诉讼法》第54条第4项规定:“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。而行政裁决是指国家行政机关根据法律的授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。因此，解决行政裁决的合法性往往不是当事人的最终目的，他们的最终目的在于解决平等主体之间原来的民事争议，这一切都是由于行政裁决所具有的特殊性所决定的。如果行政裁决案件赋予法院司法变更权，从法理上是成立的，不存在司法权代替行政权的问题，既符合立法本意又有当事人的意愿，有利于法院快速、公正地审理案件，及时化解矛盾。因此，变更判决的适用范围至少应当拓展到行政裁决。

　　20年前行政诉讼法立法之初，立法者还是倾向于认为变更判决是一种合理性审查。基于如此认识，作出“行政处罚显失公正的，可以判决变更”这一规定，即对于显失公正的行政处罚法院可以变更也可以不变更，如不变更法院可以采取其它判决形式:维持判决、驳回诉讼请求判决、责令重新作出行政行为等来解决。而变更判决这一判决的立法核心价值在于追求诉讼经济与维护行政相对人的合法权益。由于兼顾“维护行政机关依法行使职权”的目的，使得立法者对变更判决的规定过于简略，适用范围过于狭小，操作性不强。

　　思想上的误区。在三权分立司法权和行政权不能相互替代的思想认识基础上，作为人民法院和法官认为采用变更判决法院就是越姐代庖，干预行政机关内部事务，甚至认为是不符合法治原则的事件。正是基于这样一种认识，法官往往对变更判决往往敬而远之，生怕行使不当就有可能越姐代庖，干预行政机关职权范围内的事务。

　　变更判决适用范围拓展到行政裁决的必要性

　　行政裁决作为具体行政行为划入司法审查的范围，从其诉讼的性质看，既有行政争议，也有民事争议;从当事人诉讼地位看，既有因行政争议形成的管理与被管理的关系，也有平等主体间的民事关系;从其诉讼的客体上看，既有行政主体在行政管理过程中作出的具体行政行为，也有平等主体之间争议的案件事实和对实体权利的请求。从表面上看，对行政裁决提起的行政诉讼，是由于原告不服行政主体的裁决，但从实质上看，则是由于原告不服行政主体对其与另一方平等主体间的民事权利义务关系的调整所引发的。而最近几年，人民法院的行政审判更加注重社会效果，在发现行政行为合法性存在问题时，不宜简单地作出“撤销判决”或“驳回原告的诉讼请求”，而应当促成行政机关改变具体行政行为或运用“变更判决”这一体现公正与效率司法原则的彻底解决问题的方式。

　　对于显失公正的行政裁决行为，如人民法院不能采用变更判决对之做出处理，那么人民法院往往只能撤销，然后由行政机关重新自己作出决定。

　　行政诉讼法第54条第1款第4项规定“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，意味着我国现行法对变更判决的采用“显失公正”这一标准。笔者认为“显失公正”固然是变更判决的一项标准，但并非唯一标准。我们理解“显失公正”本身的内涵，应当体现在违反平等原则，不能做到相同情形相同处理不同情形不同处理?不能平等对待，不具有妥当性、必要性且超过一定的“度”，行政行为的“显失公正”实质上是不合法。

　　我国是制定法国家，行政判决必须有法律依据。其实司法解释已提供解决问题的权宜之策。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。但“一并审理”的前提是“民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的”。即在针对行政裁决的诉讼中，法官可引导一方当事人提出一并解决相关民事争议的诉讼请求，然后以附带民事诉讼的方式解决双方的争议。

　　现行法关于行政诉讼附带民事诉讼的设置看似既能对行政行为进行合法性审查，又能对民事争议进行实质性地解决但是实际操作中却会存在悖论。因为你首先得先对行政裁决作出处理要么维持、要么撤销。行政撤销判决不会存在部分撤销部分维持的情形，对于行政裁决行为合法却不合理的情况下人民法院只能维持。此时不存在依一方当事人的申请请求解决民事争议的情形，只有在撤销行政裁决的情况下这种情形才会出现，这就会出现行政机关裁而不决，人民法院决而不裁的情形。所以据此认为，我国现行法己将行政裁决纳入了变更判决适用范围过于牵强。其价值仅是在行政诉讼法修订前解决行政裁决效率低的权宜之策。

　　我国行政诉讼法已颁布20周年，修改旧法，制定新法的呼声已成共识。在变更判决作为行政诉讼制度的重要组成部分，具有实现诉讼经济、维护当事人合法权益的双重价值。如何发挥变更判决这一判决形式的应有功效实现其价值是本篇文章所立足解决的问题，本文仅以行政裁决为视角，在变更判决适用标准、适用范围作了一些分析与探讨，以求能在针对行政裁决的审判实践中能得到有效运用，为新法的修定作点参考。

 山东省无棣县人民法院    刘建刚 姜守华