建立节水型社会的法律制度研究

【摘要】随着社会与经济的增长,水资源短缺、水污染和水环境恶化成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素,节水型社会建设成为解决我国水资源问题的根本出路,而节水型社会建设其中的关键便是进行制度创新，通过法律制度保障其有效实现。为此，我国需建立一套系统的水资源节约法律制度。本文概括了我国水资源节约法律制度方面的基本状况。其次,深入挖掘了我国节水型社会建设中水资源节约法律制度存在的突出问题。最后,结合我国节水型社会建设需求,进一步完善了水资源节约法律制度。
【英文摘要】As with the social and economic growth, shortage of water resources, water pollution and environmental degradation has become Chinas economic and social constraints of sustainable development an important factor in building water-saving society in China to address the issue of water resources become a fundamental way, and Construction of water-saving society in which the key is to carry out institutional innovation through the legal system to ensure their effective realization. To this end, our need to establish a system to save water resources, the legal system. This article has been refining our conservation of water resources in the legal system has been made in the basic experience. Second, in-depth digging of our water-saving society in building the legal system to save water resources problems. Finally, the combination of Chinas water-saving society needs to further improve the legal system to save water resources.
【关键词】节水型社会；法律体系；制度
【英文关键词】water-saving society; legal system; system
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、“建立节水型社会”的由来
　　
　　我国的水资源状况十分严峻。随着人口与经济的增长，水资源供需矛盾更加突出，加上不合理的开发，管理制度不健全，造成水资源浪费严重，水体污染，生态环境恶化，水土流失严重。因此，研究水资源节约，建立节水社会不但是一项必要的而且是一项相当紧迫的任务。节水型社会早在1986年就提出，中央书记处农研室和水电部于1986年联合召开了“农村水利工作座谈会”。会后国务院办公厅转发了该会议纪要，名称为《关于听取农村水利工作座谈会汇报的会议纪要》（国办发（1986）50号）。会议纪要强调促使全社会重视节水，建立节水型社会。2000年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定“：国家厉行节约用水，大力推行节水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。这为节水型社会的全面建设提供了法律保障。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。因此，节水型社会的建设已纳入我国的资源节约型社会大体系之中，同节能型社会、节地型社会、节材型社会等同属于资源节约型社会的建设系统。2002年，水利部在甘肃省张掖市率先进行了全国第一家节水型社会建设试点工作，试点时间为2002一2004年。形成了建立节水型社会的基本思路。到目前为止，水利部确定了42个国家级节水型社会建设试点，公布了91个省级节水型社会建设试点。
　　
　　建立节水社会是个系统工程，需要人们的节水意识，需要一定的技术，但是，单纯依靠这些远远不够，在造成水资源短缺的因素当中，由于社会经济因素相比自然因素而言更为突出，因而必须通过法律手段，激发用水主体厉行节约用水的主动性和积极性，避免水资源的低效率、非正常使用。要有效地规范对水资源的各种开发利用行为，促进水资源的使用和管理模式从“开发利用型”向“节水效率型”转变，其中的关键便是进行制度创新，通过法律制度保障其有效实现。
　　
　　二、我国水资源节约法律制度的基本状况
　　
　　（一）我国水资源节约法律制度体系
　　
　　在我国现行水资源法制体系中，几乎每部法律都直接或间接地包含了水资源节约的内容，水资源节约的各种制度、管理体制正在逐步完善。首先，我国宪法第九条规定水资源属于国家所有；第十四条第二款规定：国家厉行节约，反对浪费。为水资源节约制度的确立奠定了法律基础。自20世纪80年代以后，我国就开始了依法治水、依法管水的工作，开始了对水资源立法的尝试。迄今为止，先后有《中华人民共和国水法》（1988）、《中华人民共和国水土保持法》（1991）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996修订）、《防洪法》（1997）等四部主要法律调整水资源。与此同时，出现了大量的行政法规和规章。如《取水许可和水资源费征收管理条例》、《生活饮用水水源保护区管理条例》、《超采区地下水开发利用管理办法》等一系列内含有关水资源节约内容的行政法规以及建设部于1998年颁发的《城市节约用水管理规定》。关于对水资源保护和利用的地方水资源法规、水政规章等对水资源法律和行政法规的实施，对水资源的节约、保护同样有着重要作用。目前全国已有20多个省(自治区、直辖市)根据《水法》和《取水许可制度实施办法》确定的水资源费征收原则，出台了《取水许可制度实施细则》和《水资源费征收管理办法》。这些法律、法规的颁布施行，标志着我国在水资源法制建设中正步入规范化、法治化的轨道。
　　
　　（二）水资源节约的主要具体制度
　　
　　第一取水许可制度。取水许可制度是国家基于水资源所有者和管理者的双重身份，授权水行政主管部门或者流域管理机构代表国家对直接从江河、湖泊或者地下取水的单位和个人进行审查许可其取水的一项制度。第二，水资源有偿使用制度。水资源有偿使用制度是国家基于水资源的所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障水资源的可持续利用，对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费的一种制度。第三，水价制度，建国以来，我国已建立了相应的水价制度，先后颁布了诸多法律法规以及政策措施。第四，水资源总量控制和定额管理制度。为应对越来越严重的水资源紧缺问题，国家实行水资源总量控制和定额管理。其中，取水许可制度和水资源有偿使用制度，是水资源管理中两项非常重要的制度。实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，有利于水资源统一管理，有利于国家对水资源的有效控制、合理配置，有利于促进水资源的合理开发和高效利用，有利于遏制用水浪费，保护取水权人的用水权益，促进水资源的节约，保护和可持续利用。
　　
　　三、我国节水型社会建设中水资源节约法律制度存在的突出问题
　　
　　在肯定中国在水资源立法方面几十年来所取得重大进步的同时，我们也必须清醒的看到，水资源危机没有从根本上消除，水污染还在不断恶化。纵观水资源法律体系，水资源法律制度还存在很多不足和空白，主要表现在：
　　
　　第一、不同部门不同时期颁布的法律法规相互冲突，严重影响着国家法律的严肃性和权威性。对水资源进行法律调整的有关法律、法规和规范性法律文件，由于制定时间不同、制定主体不同，调整的范围不同，立法的指导思想不同，立法技术的差异，导致了在水资源保护中出现了法律冲突，严重影响了法律的实施，也损害了法律的严肃性和权威性。主要表现为:首先，水资源法律体系与其它相关的法律衔接不流畅，各相关法律制度之间存在相互冲突或者潜在的相互冲突。其次，水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律制度不尽协调。
　　
　　第二、法律规定过于原则，缺乏可操作性，直接影响了水资源法律的实施。水事法律调整对象的复杂性决定了水事法律必须从调整对象本身出发，尊重水资源自身规律，明确规定水资源保护的具体内容，建立具有可操作性的法律制度，保证水事法律的正确实施。如《水法》第五十条：各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。
　　
　　第三、现行水资源法还存在不少空白点，亟待弥补。例如，流域立法存在空白。长期以来，我国对水资源一直实行统一管理和分级、分部门管理的体制。由于没有认识到流域立法的重要性，忽视水资源自身发展规律，致使水资源危机不断加剧，已成为制约我国经济持续、快速和健康发展的瓶颈。流域水资源立法是当今国际社会共同的做法，实践证明，对流域开展立法，有利于发挥水资源的多种社会功能，实现水资源的可持续利用。
　　
　　第四、各相关管理部门的职权范围互相交叉，法律地位不明确。长期以来，我国对水资源实行分级分部门多头管理，造成水资源管理混乱，使用效率低下。2002年我国新修订的《水法》第12条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”这从根本上确立了流域管理机构在水资源管理方面的法律地位。
　　
　　第五、缺乏有效的水权流转制度导致水资源配置和利用效益低下，水资源浪费严重我国水权流转制度的空白和缺陷是我国水资源配置效益低下的关键原因，应确立水资源的基本交易形式。目前，我国水权交易还没有相应的法律依据，水权交易市场还未充分建立。一方面，国家规定水资源所有权属于国家并禁止转让，却没有规定水资源他物权是否可以交易。另一方面，国家明确规定了取水权却禁止转让。
　　
　　第六、水价制度不完善，水价偏低造成水资源的极大浪费造成缺水的局面，有客观的原因，如人均水资源不丰富，水资源在时空上的分布不均，也有人为的因素。于是市场在水资源配置中的基础性作用未得到充分发挥，水资源开发利用的主体没有节约保护的内在动力。必须承认，我国的水价制度正在不断完善当中，如上所述，我国先后出台了《水费征收和管理的试行办法》，《水利工程水费征收使用和管理办法》，《水利工程水费核定、计收和管理办法》，《水法》，《关于贯彻执行“水利工程水费核定、计收和管理办法”的通知》，《乡镇供水水价核定原则(试行)》，《水利产业政策》，新《水法》等等，尽管如此，我国的水价制度仍相当不完善，由于在制定水价时，往往把水资源视为一种免费物品，自然资源水、产品水价格与价值长期严重背离。
　　
　　四、建设节水型社会需要进一步完善现行水资源法律制度
　　
　　我国现行水资源节约法律体系的形成及有关法律制度的实施，对水资源的节约起到了不可替代的作用，但是，由于法律所固有的滞后性，以及相关法律制度存在的诸多不足，水资源节约法律制度不能够完全应对水资源紧缺问题，因此，有必要完善水资源节约法律制度。
　　
　　（一）重构我国水资源节约法律体系
　　
　　第一，在《宪法》中规定单位和个人对水资源的使用权以及保护水资源、节约水资源的义务；国家鼓励和保护单位、个人依法开发水资源和进行水利基础设施建设。这样规定的目的在于，从宪法层面宣示并保障单位以及公民个人在水资源使用方面的权利，要求每一个单位、每一位公民履行保护和节约水资源的义务，同时引入竞争机制，促进水资源的合理配置，激发水资源使用主体采用各种方式节约水资源。第二，在《民法》、《环境保护法》、《水法》中完善水权制度，明确确立水权的财产权性质，并在此基础上构建水权体系，允许单位、个人对依法取得的水资源使用权、特许取水权以买卖、出租等形式合法转让；完善水权责任制度，确立对高危作业侵犯水权的严格责任制；赋予农村集体经济组织对其所有的水塘和修建的水库中的水以所有权，赋予其他投资者对其兴修的载水工程中的水以所有权；规定其他组织和个人有权处分对自己享有所有权的载水工具中的水。第三，制定专门的节水法，以进一步完善节水法律制度。我国虽然已有《水法》关于建立节水型社会的原则性规定以及一些配套的法规和标准，但总体来看立法仍不完备，许多不适应现象依然存在，节水的专门法规明显滞后，节水的标准体系也远未形成。因此，尽快出台一部专门的水资源节约法律即《节水法》，以规制单位和个人的用水行为，明确规定单位、团体和个人在水资源节约方面的权利和义务，同时规定对浪费和破坏水资源的行为要追究法律责任，对情节严重的，要追究刑事责任。第四，国务院可制定专门的水资源节约行政法规，对水资源的节约规定比法律更为具体的、具有可操作性的条例、规定或办法，根据不同行业制定不同的节水标准，如制定《农村节约用水管理规定》、《工业节水标准》等，以规范、指导各地区、各部门的用水行为，保护水资源，节约水资源。第五，各部委可根据法律的授权，在各自的职责范围内对相关行业、部门作出水资源节约的规定，并将水资源利用状况作为考查领导干部政绩的一个标准。各省、自治区、直辖市和省、自治区所在的市以及国务院批准的较大的市可在法律、行政法规的基础上制定具体实施水资源节约法律的地方性法规和地方性行政规章，以切实贯彻宪法、水法、节水法以及节水行政法规，保证节水法律制度的正确有效实施。
　　
　　（二）完善水资源节约法律制度其它措施
　　
　　1、完善水权制度
　　
　　首先明晰初始水权明晰初始水权是节水型社会建设的工作基础。通常,水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国,水的所有权属于国家,因此,所说的水权是水的使用权。其次，建立水权有偿转让制度水权转让是在初始水权明晰的基础上,根据国家有关水权交易的法律法规和市场规律进行的转让行为,是促进水资源合理配置和高效利用的一个重要手段。再次加强监管体系建设水权、水市场的建立要充分发挥政府的作用,明晰水权有偿转让的行政程序和规范,本着公平、公开和自愿的原则,实现水权的顺利交易。政府要加强对水权交易的监管,负责指导、组织、监督和协调水权转换工作,及时协调处理在转换期内发生的涉及转换双方利益的问题,负责制定水权转换资金管理办法,督促水权转换资金的到位,监督资金的使用情况,确保专款专用。
　　
　　2、建立科学合理的水价制度
　　
　　一方面扩大水资源费征收范围并适当提高标准。水资源费的征收是国家对水资源所有者权益的体现,也是国家优化配置水资源的重要手段。《取水许可制度和水资源费征收管理条例》已于2006年1月24日经国务院常务会议通过,自2006年4月15日起正式实行。要结合《条例》中的要求,逐步提高水资源费标准,扩大水资源征收范围,提高水资源费在水价中的比重,逐步使城市公共管网覆盖范围内取用地下水的水费高于自来水价格,以限制地下水的不合理开采,同时要将水资源费调整与供水价格调整结合起来,合理调节供水单位和政府间的收益。另一方面逐步提高水利工程和城市供水价格。供水水价偏低成为制约供水行业健康发展的重要因素之一,因此要根据《水利工程供水价格管理办法》中的规定,逐步提高水利工程供水价格。要进一步调整城市供水价格,完善城市供水价格管理方式,促进城市供水事业的良性发展。
　　
　　3、建立节水型社会的技术支撑与推广服务体系
　　
　　节水型社会建设既是一场观念的革命、制度的革命,更是一场科技的革命。温家宝总理在2005年6月召开的“全国做好建设节约型社会近期重点工作”会议上强调指出我国“应依靠科技进步和创新,构建资源节约的技术支撑体系,加大对资源节约和循环利用关键技术的攻关力度”。节水技术支撑与推广服务体系的重点方向是:①形成节水新技术产品与设备自主创新与研发的动态改进机制。积极研制、开发节水与水资源保护的新技术、新途径和新产品,如高效节水技术、清洁生产技术、高效低能污废水处理技术、新工业生产工艺等。②建立节水新技术与产品的社会推广机制。对落后的耗水量过高的项目、技术、工艺、产品和设备实施淘汰的制度;对节水产品和技术的采用建立补贴制度等。③建立节水与资源保护产品的服务体系。建立节水技术跟踪、分类和评价的管理信息系统,逐步完善新技术推广服务网络。④积极发展节水产业,带动节水型社会建设科学技术体系的完善。
　　
　　4、完善流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制
　　
　　节水型社会建设要建立初始水权分配制度,流域用水权分配是区域水权分配的依据,必须以流域水资源统一管理为基础,从整个流域的角度综合考虑水权分配。所以要加强流域水资源统一规划、统一配置、统一调度,合理划分流域管理与行政区域管理和监督的职责范围,依法界定流域和区域的事权,实现多水源调度、水量与水质统一管理。要尽快改变长期形成的条块分割的水资源管理体制,地方水行政主管部门要依法负责行政区域内的水资源统一管理和监督工作,加强水资源的统一规划、统一配置、统一调度,实现城乡水资源的统一管理,促进水资源的可持续利用。


【作者简介】
谢军安，石家庄经济学院法学院教授；杨飞，石家庄经济学院2007级环境资源法学硕士研究生


【注释】
[1]索丽生.坚持科学发展观全面推进节水型社会建设 [J]. 中国水利, 2005,(13):18-25.
[2]吴文庆.关于节水型社会建设的几点思考 [J]. 中国水利 ,2006,(3):41-59.
[3]邓涌涌,李 立.加强流域水资源管理促进节水型社会建设 [J]. 中国水利,2005,(15):18-19.
[4]林关征.构建节水型社会的水权制度的思考 [J].经济前沿,2005,(12):57-60.
[5]郑通汉,任宪韶.水利工程供水两部制水价制度研究 [M].北京:中国水利水电出版社,2006.10-20.
[6]王 治.制度创新是建设节水型社会的关键 [J] .水利发展研究,2005,(7): 9-13.
[7]水利部印发关于开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知,水资源(2002),558.
[8]李远华.节水型社会建设的重点与难点 [J].中国水利,2005,(13):66-68.
[9]王景福.节水型社会体制机制建设 [J].中国农村水利水电,2003,(11):25-26.