节水型社会建设的法律制度研究

【摘要】论述了节水型社会的含义、特征以及节水型社会建设的实质，提出了节水型社会建设法律制度构建的目的与原则，认为应从宏观、中观和微观三个层面构建节水型社会建设的法律制度。
【英文摘要】The article discussed the meaning、characteristics and real of the water-saving society. Sometime summed up its purpose and principles that should be from macro, meso and micro-level to building legal system of the water saving society.
【关键词】节水型社会；节水型社会建设；法律制度
【英文关键词】water-saving society; the legal system; level
【写作年份】2008年
 【正文】
　　一、节水型社会的含义与特征
　　
　　（一）节水型社会的含义
　　
　　一般认为，资源节约型社会是指在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会利益，保障经济社会和谐的一种社会形态。节水型社会是指人们在生活和生产过程中，在水资源开发、利用和管理的各个环节，在全社会确立起人们对水资源的节约和保护意识，以建立完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障，在政府、用水单位和公众参与下，通过法律、行政、经济、技术和工程等措施，结合社会经济结构的调整，实现全社会用水在生产和消费上的高效合理，保持区域经济社会的可持续发展的社会发展模式和社会存在形态。[1]节水型社会是资源节约型社会在水资源节约方面的具体体现,是水资源节约意识、制度机制与方法措施以及节水状况的一种综合体现。节水型社会的本质是对水资源严格保护、集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处。[2]
　　
　　节水型社会要求在现有水资源使用量不增加、维持并不断改善水环境状况的情形下，要保证生态用水、工农业生产用水、居民生活用水，促进社会经济发展，不断提升人民生活质量。其内容丰富、涉及面广。
　　
　　1.在客观目的方面主要包括两方面的内容：一是节约用水。节约用水就是要合理开发、利用和管理水资源，在生态用水、工农业用水和城市生活用水的方面，减少水的使用量，大力提高水的利用率，提高水资源利用的效益；二是保护水环境。节水与保护水环境紧密相联系，保护水环境具体表现为对水资源再生能力和水体功能的保护，其核心就是防治水污染。节水可以减少污水排放量，保护水环境；反之，可以保持或增大可用水量，等于节水。节水和保护水环境的共同目的，都是保障水安全，以水安全保障经济社会可持续发展。因此，节水型社会实际上也可称为节水防污社会。
　　
　　2.在主观认识方面，要求充分认识水对于人类社会发展、社会经济发展的重要性；深刻认识水危机的存在及其现实的和潜在的危险性；养成人人爱护水，时时处处节水的习惯，让节水意识深入人心。
　　
　　3.在制度机制方面，就是要形成完备的水资源管理体制，市场化的用水机制，公众广泛参与的运行机制，完备的法律体系为保障的制度和机制。
　　
　　（二）节水型社会的特征
　　
　　节水型社会的核心是强调人类在求得自身生存和发展的同时，尊重水资源与水生态环境的可持续；强调在谋求经济、社会与文化和谐发展的同时，促进人与水资源生态环境的和谐，建立起来人与水的和谐关系。与传统社会有显著的不同，其特征主要体现在对水资源的认识、对水资源的保护以及对水资源的利用等几个方面。
　　
　　1.对水资源重要性的认识具有全民性。随着现代经济超常规状态的发展，水资源结构性短缺和生态性短缺日益加剧，已经直接影响到社会公众的日常生活，整个社会公众对水资源重要性的认识进一步增强。这应是节水型社会的显著特征，是节水型社会建设的认识基础。
　　
　　2.对水资源的保护更具有社会性。除采用科学技术的方法和措施解决节约用水问题，保护水资源之外，核心是建立节水的制度机制，就现有水资源供给量不变的情况下，在生产、生活的各个环节运用技术的、经济的、行政的、法律的、市场的等手段和措施保护水资源，保障用水需求。这应是节水型社会的重要特征。
　　
　　3.对水资源的利用注重效率、效益和可持续性。[3]注重效率、效益就是是降低单位实物产出的水资源消耗量，提高单位水资源消耗的价值量；注重可持续就是保护水资源的再生能力，保护水生态环境，防止水污染。这是节水型社会的直接标志。
　　
　　二、节水型社会建设的必要性和实质
　　
　　（一）节水型社会建设的必要性
　　
　　节水型社会建设是水资源的现实状况所要求的，主要是基于水资源的特点、水资源短缺和用水需求不断增加的现状。建设节水型社会,是解决我国水资源问题的根本措施。
　　
　　1.水资源的特点
　　
　　水资源是指地球上存在的与人类关系密切，在目前经济技术条件下，具有实际利用价值的淡水。我国《水法》所称“水资源”包括地表水和地下水。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体中的水；地下水是地下含水层动态含水量，由地表水的下渗水和降水补给。从法律角度看水资源属于动产；从自然属性看水资源具有流动性的特点，但其存在具有明显区域性，与特定的地域相结合，属于区域（流域）性资源。水资源的生成条件，开发利用在大多数情况下都与特定的地域相关。如果与矿产资源相比较，它很难通过进口等方式实现大规模的异地使用，即使不同区域间的调水，也必然受到一定区域自然条件的限制。因此，节约用水就成为解决水资源短缺的首选方式。
　　
　　2.水资源短缺
　　
　　从总体上看，我国水资源总量少，结构性、生态性缺水严重。我国是世界上13个贫水国之一，人均水资源量只有世界人均水平的1/4，居世界第110位。水资源是我国各类关系国计民生的重要资源中最为紧缺的资源。全国668座城市中，有400多座缺水，其中100多座严重缺水。城市、工业年缺水60亿立方米，直接影响工业产值2300多亿元；农村还有2400多万人饮水困难；“十五”期间，农田受旱面积年均达3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。日益严重的水污染和水生态恶化，更加剧来水资源短缺。
　　
　　3.用水需求不断增加
　　
　　我国水资源利用方式粗放，用水效率不高，2005年全国万元GDP用水量为304立方米，约为世界平均水平的3倍，是国际先进水平的5～10倍。我国的节水实践表明，节水幅度赶不上用水增长的幅度。据预测，我国人口在2030年左右将达到16亿，在充分考虑节水的情况下，预计届时用水总量将会进一步增长，水资源供给量由于开发等的限制增多，供需缺口将进一步增大。如果不采取有力措施，我国有可能在未来出现严重的水危机。
　　
　　（二）节水型社会建设的实质
　　
　　节水型社会建设的实质是一个科学技术问题，还是一个社会问题，这是一直以来争论的一个问题。从各地建设节水型社会的实践看，节水型社会的制度建设主要解决全社会的节水动力和节水机制问题。[4]动力来自两个方面，一是靠社会成员内心的自觉，是观念的引导；二是靠外部制度的规范和激励，与观念结合发挥直接的作用。节水型社会建设离不开科学技术，但归根结底是一个社会问题，节水科学技术为社会广泛认可和普遍采用必须依托节水观念的引导和制度的规范。
　　
　　1.节水观念的确立
　　
　　节水型社会建设，首先要进行宣传教育，使得全社会都能了解我国的基本水情，了解我国水资源短缺的严峻形势，从而增强节水的意识，确立节水观念，自觉节水。
　　
　　2.节水体制、制度和措施建设
　　
　　节水型社会建设，除确立节水观念之外，根本上还是要在社会的各个层面加强节水体制、制度和措施建设。在宏观层面建立一整套促进水资源节约的体制，包括国家管理体制和规划体制，实现在宏观上水资源的合理配置，建立水权制度，实现全社会目的明确地推进节水型社会的建设；在中观层面建立流域、地方节水法律制度，水权交易制度，通过水权流转实现对水资源的最佳配置；在微观层面，根据各地的实际情况，在法律和规划的前提下，制定节约、保护水资源的措施和方案，使社会各个行业，社会全体成员在体制和制度的规范之下，依据措施的具体要求，广泛参与到节水活动中，享有权利和承担义务。
　　
　　三、节水型社会法律制度建设的概况及其分析
　　
　　法律是由国家制定的对全社会具有普遍约束力的以国家强制力保证实施的行为规范，具有对未来结果的预测性和对人们现实行为的引导和规范性，因此，完善的法律制度对于节水型社会的建设有至关重要的意义。我国围绕节水型社会建设的法律制度建设以《宪法》为基础，以《水法》为核心，以其他法律法规为配套。现行法律制度中与节水型社会建设相关的水资源节约的规定已形成了一定的体系雏形，但不够完整、系统，内容单一、立法层次总体不高。主要内容如下：
　　
　　（一）宪法规定
　　
　　我国《宪法》第9规定了国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。宪法是国家的根本大法，宪法中关于自然资源合理利用的规定，对于水资源节约具有指导性、原则性，构成我国水资源节约法律制度的宪法基础。
　　
　　（二）法律规定
　　
　　我国《水法》制定的目的就是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用；规定开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。第8规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”第9条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”第14条规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。此外，还用专章对水资源配置和节约使用作了具体规定。但在这一层面没有专门的节水立法。
　　
　　（三）节水法规、规章
　　
　　节水法规包括国务院和地方人大制定的有关节水的行政法规和地方性法规。节水规章括国务院部委和地方人民政府制定的有关节水的行政规章和地方政府规章。法规、规章这两类规范，目前在中央层面的规定欠缺，地方立法数量较多,但内容单一，显然不能适应节水型社会建设的实际需要。在中央层面，至今还没有《水法》实施的专门条例，也没有专门以节水为专项内容的单行行政法规；规章较为典型的是1997年国家计委、水利部931号发布的《高标准节水灌溉示范项目建设管理办法》，1998建设部第1号令发布的《城市节约用水管理规定》，2003年水利部发布的《节水灌溉增效示范项目建设管理办法》等。地方层面，拥有地方立法权的人大普遍制定了《水法》的实施办法和专门的城市节水地方性法规，例如：《福建省水法实施办法》、《湖南省水法实施办法》、《宁波市城市供水和节约用水管理条例》、《太原市城市节约用水条例》。
　　
　　（四）其他节水规范性文件
　　
　　其他节水规范性文件，是指除上述几类之外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律、法规和规章的规定制定的有关节水方面的规范性文件，例如，国发[2000]36号《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，对地方节水立法有着重要的指导意义。但这些述规范性文件，不属于严格意义上的法律规范，却在节水工作的全面开展过程中起着十分重要的作用。
　　
　　四、节水型社会建设法律制度构建的目的与原则
　　
　　节水型社会建设的实质决定了节水型社会建设的核心应以法律制度建设为核心，应将其体制和制度法律化，在法律管理体制和制度的前提下制定具体的措施和方案，促进科学技术等手段和方法的广泛运用。我国节水型社会的现行法律制度体系框架结构包括：宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和其他法律规范性文件。[5]在此基础上，还应当结合节水型社会建设的特点，对其法律制度体系框架作进一步构建，构建的目的与原则如下：
　　
　　（一）法律制度构建的目的
　　
　　节水型社会就要是建立以水资源和水环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，人类生产、消费和生活活动与水生态相协调的系统。其目的是以最少的水资源消耗、最少的水环境污染，在全社会范围内建立起节水型的生产和生活方式，实现最大的经济和社会效益，实现经济、社会与水资源、水生态的和谐发展。
　　
　　（二）法律制度构建的原则
　　
　　1．人与自然和谐原则
　　
　　人与自然和谐原则是节水型社会法律制度构建的最基本的原则，是其核心应是尊重自然与利用自然。人与自然的关系，几千年来一直存在着“人定胜天”和“天人合一”的认识与行为之争，在人与水的关系上也同样如此。实践证明，坚持人与自然的和谐原则是科学的，有利于解决人与水的关系问题，对实施水资源科学规划、合理开发、综合利用、有效保护与节约、优化配置具有重要意义。节水型社会法律制度构建坚持这一原则，就是要在水资源规划管理、开发利用，水权配置及其市场化运作、节水方案措施的制定和推行，各种手段的采用过程中，要尊重水资源的特点，特定区域水资源的分布状况，在此基础上结合社会经济发展的实际开发利用水资源，全面提高水资源的利用效率和效益；严格排污管理，充分利用大自然的修复能力，解决水污染问题。在人与自然和谐问题上，需要突出强调的是，过去一直强调的水资源为经济社会发展服务，适应经济社会发展需要的思路应予以改变。鉴于水资源的现状，经济社会发展必须考虑水资源的承载能力。为此，一是制定水资源规划中，要求经济社会发展应“量水而行”、“量水发展”。
　　
　　2.总体规划与利益平衡原则
　　
　　总体规划与利益平衡原则是指在自然资源的开发、利用、保护好管理等一系列社会活动过程中，应由国家在充分考虑水资源的分布状况，承载能力及社会发展需求的基础上，对水资源开发利用的范围、方式和程度等方面的问题作出合理的安排，并以此为前提解决围绕水资源而产生的不同利益间冲突的协调。由于水资源的分布有巨大的时间和地域差异，这种差异必将对水资源满足国家发展的总体需求产生不可忽视的影响，对开发、利用保护管理过程中不同主体的利益产生影响。因此，要对水资源进行全面规划和合理安排，通过总体上的制度设计，既保证经济与社会发展的总体需求，同时也应当注意对不同主体利益的保护。
　　
　　3.节约与保护并重原则
　　
　　节约与保护并重原则要求在水资源的开发利用过程中，通过优化的方案与手段，既注重对水资源的节约使用，以最少的使用量获得最大的经济和社会效益，应对水资源短缺的局面；又要全方位的保护水资源，一方面，加强水生态工程建设，防止水资源枯竭对水生态环境造成破坏，维持水资源最佳状态的再生功能，提高其承载能力。另一方面，加强水利工程建设，对水资源实行有效调节和配置，保障水资源的供给量，以满足日益增长的用水需求。此外，要提高水循环再使用的能力，减少污水排放，防治水环境污染。水资源的配置方面，地表水、地下水均要合理使用，严禁对水资源过度开发；对江河流域上、中、下游水资源使用量合理配置，既保护河流生态，又节约用水，平衡江河沿岸的用水利益；生活、生产、生态水要协调使用，优先考虑生态用水，保持良好的水生态功能。[6]
　　
　　五、节水型社会建设法律制度体系的再构建
　　
　　节水型社会的法律制度体系是指在调整因节约、高效利用和保护水资源活动中产生的社会关系的各种法律法规、法律规范和法律渊源所组成的系统。由于节水型社会建设的复杂性，可以考虑法律制度体系的再构建应在宏观、中观和微观的不同层面展开，同时还要特别考虑法律制度体系建设与社会经济发展的协调性。
　　
　　（一）法律制度体系的总体框架
　　
　　由于我国地域面广，水资源分布不均，区域特点明显，建设节水型社会必须考虑这些客观因素。节水型社会法律制度构建应从三个层次，即宏观立法、中观立法、微观立法的和谐统一予以考虑，建立起多层次立法的协调体系。宏观立法主要指国家层面的立法，明确节水型社会法律制度构建的指导思想和原则、建立基本制度，整体规划和配置水资源，解决不同流域的水资源配置问题；中观立法主要指流域层面的立法，在国家立法的指导下，结合流域人口分布、经济发展等情况，形成符合流域特点的节水指导思想和原则，解决流域水资源规划和配置问题，建立相应的制度规范节水工作的展开；微观立法主要指在流域之内以行政区域为基础建立地方性节水法规规章，在国家立法和流域立法的指导下，建立适合各地特点的节水法律制度，制定节水实施方案和措施，据此推动节水工作的实际展开。
　　
　　（二）国家立法
　　
　　首先，从节水型社会建设的角度加强涉水法律的一体化建设。目前，有诸如《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《环境保护法》等多部相同级别的涉水法律在同时施行，这些法律之间不同程度地存在着不协调，如《水法》和《水污染防治法》把对水资源的管理人为的割裂成水量和水质两部分并把管理权分别授予两个部门，不利于水资源的保护和节水型社会的建设。应从节水型社会的内涵出发协调《水法》与《水污染防治法》，建立起一套以水为核心的法律制度，确立《水法》在涉水法律中的基础地位，实现对水资源量与质的全面保护。将水污染防治作为水资源保护的一个部分、《水污染防治法》定位为《水法》的配套法，并建立起水污染防治与水资源保护相协调的行政管理体制和制度。
　　
　　其次，制定《节水法》，对水资源节约保护作出专门规定，使节水有法可依，有章可循。在目前“多龙管水”、几部涉水法律不同程度地存在矛盾和冲突的情况下，尽早出台《节水法》显得尤为迫切。《节水法》应对水资源配置、用水总量控制、高效用水、农业节水、工业节水、城市节水、生活节水、节水技术的推广应用等作出基础性和原则性的规定，为流域立法和地方立法提供立法上依据的支持。
　　
　　同时，要建立相关的配套制度，建立以水权、水价、水市场为基础的水资源配置制度。既要发挥市场在水资源配置中的调节作用，又要发挥政府在水资源配置中的宏观调控作用，按照市场经济的要求，完善水交易市场，建立合理的水价形成机制，通过对水的使用权的界定、分配和有偿流转，优化配置水资源，提高水资源利用的效率和效益。[7]
　　
　　（三）流域立法
　　
　　2002年修改后的《水法》第12条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。可以说对流域管理机构法律地位的确立，是明确了流域管理的必要性。但并没有对流域立法进行法律上的规定。进行流域管理除依据国家宏观层面的一般性立法外，必须结合流域特点，创立流域法就成为客观要求。
　　
　　流域立法是在国家原则性立法基础上，结合流域特点的立法，而不是对国家原则性立法的一般具体化，因而有其独特性，有独特的原则、内容和体系。也正因为如此，流域立法有了其独立存在的价值。进行流域立法，首先，应建立流域内流域管理为主，行政区域管理为辅的水资源统一管理体制；其次，通过流域规划立法，明确流域水资源配置和节约的原则，实现水资源合理配置和流域内部区域间的协调；再次，制定反映流域特点的节水法律制度，流域管理制度的建立特别要协调流域特点与区域经济特点的关系、考虑流域人口与社会发展的整体状况以及流域生态特点等问题。在流域立法中应特别注意以下几个问题：
　　
　　1.流域立法主体问题。大范围内的江河流域立法，如长江、黄河的立法，当然由国家作为立法主体。在大范围的流域内又可以分为若干个次级流域，这些流域的立法，谁可以成为立法主体呢？是流域管理主体成为立法主体，还是流域内各行政主体联合立法呢？必须加强立法流域立法理论研究，在此基础上，由立法明确立法主体。笔者认为，流域内若干地方立法主体联合立法，可能会由于各自利益的考虑使立法难以进行，或立法有失公正；初步考虑由流域管理主体进行立法更为可行，通过授权的方法解决立法主体地位问题。当然，这里还有一系列问题需要研究。
　　
　　2.流域水资源规划与流域内各区域经济和社会发展规划之间的关系问题。流域立法中，要明确水资源综合利用规划是流域内各区域经济和社会发展战略的依据，各区域在制定经济、社会发展战略时必须考虑水资源、水环境的承载能力。一方面，在制定区域经济发展战略时，要以流域水资源规划作为重要依据；另一方面，在制定流域水资源规划制度时，要兼顾流域内各区域的经济发展模式和产业布局，不能只偏重单项工程项目的技术论证等。
　　
　　3.流域水资源配置与经济发展协调的关系问题。流域立法中，水资源配置与经济发展的协调是一个十分重要的问题。由水资源承载能力决定区域经济发展战略的选择，坚持量水而行，以水定发展；将水从低效益用途配置到高效益领域，推进产业、经济结构调整，优化配置水资源，实现“节水””和“增效”的双赢；协调好生活、生产和生态用水的关系，保障水生态环境处于良好状态，防止地下水位下降、地面沉降和水污染问题，既节约了水资源，又为经济发展提供了良好的水资源。
　　
　　（四）地方立法
　　
　　地方立法是指拥有地方立法权的机关就节水型社会建设制定的相关地方性法规规章。水资源是按流域分布的，一个流域往往跨多个行政区。流域立法的实施离不开在流域内各个行政区的落实。因此，地方立法主要包括：在国家、流域立法之下，制定区域内具有综合性或某一方面如工业、农业节水制度地方性法规；制定以具体节水的制度和措施为核心的地方政府规章，它们严格受上位法的约束。
　　
　　其中，结合各行政区域实际以用水权分配为核心的法律制度的构建及其配套方案和措施的制定是重点。依据水权分配制度，在流域的各个行政区取水量分配的基础上，进行取水总量控制。在行政区域内控制取水总量，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，制定各行各业合理的用水定额，规定取水的先后顺序，保证用水控制指标的实现；[8]通过制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置；建立全社会自觉节水的激励约束机制，提高水资源配置效率，为经济社会可持续发展提供水资源保障。
 
【作者简介】
王小萍，女，山西财经大学法学院教授。
 
【注释】

[1]王浩、王建华、陈明：《北方干旱地区节水型社会建设的实践探索—以我国第一个节水型社会建设试点张掖地区为例》，《中国水利》2002年第12期。
[2] 胡鞍钢、王亚华：《中国如何建设节水型社会——甘肃张掖“节水型社会试点”调研报告》，//www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=83060。
[3] 节水型社会应包含水污染防治的内容，节水型社会实际上也是节水防污社会。节水和防污紧密相联系，节水可以减少污水排放量，节水等于防污；防污可以增大可用水量，防污等于节水。节水和防污的共同目的，都是保护水资源。
[4] 同3。
[5]蔡守秋、吴贤静：《论节水型社会的法律框架》，《中国水利》2005年13期。
[6] 刘淑华：《人与自然和谐相处》，//www.bzwater.gov.cn/zt/news_view.asp?newsid=362。2008/8/11登陆。
[7] 李京文：《区域经济发展与节水型社会建设》，《中国水利报》2004.03.24。
[8] 李达球：《探索建设节水型社会的有效途径》，《人民日报》，2007-01-08 第09版。