我国社会救助制度的发展和完善

【摘要】作者对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》进行了分析和比较，指出了《救助管理办法》的不足，提出了进一步完善我国救助管理制度的建议。
【关键词】收容遣送；救助管理；发展完善
【写作年份】2010年


【正文】

　　2003年6月20日，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），2003年7月21日，民政部公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）并同时于同年8月1日起施行，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）同时废止。《救助管理办法》的颁布和实施，标志着我国社会救助制度的发展和完善。

　　一、《收容遣送办法》的废止

　　法律法规作为社会意识的一部分，往往被现实的社会存在所决定。《收容遣送办法》作为我国经济社会发展到一定时期的产物，其在维护当时的社会治安和社会公共利益方面起到了一定的作用。在21年后的今天，《收容遣送办法》的废止，也是我国经济社会发展到一定历史时期的需要。因此，孙志刚事件只是促使《收容遣送办法》废止的偶然因素之一，更深层的原因还在于《收容遣送办法》本身已经远远落后于时代的发展，落后于现代法律对公民权益保障的需要。从法理的角度分析，《收容遣送办法》的废止，至少有以下两个原因。

　　一是实施对象范围模糊，收容遣送对象被不断地扩大。我国收容遣送制度的发展表现出一种制度的产生和发展无不是时代的发展和需要的一般规律。建国初期，百废待兴，国家对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞讨人员进行了收容遣送；20世纪60年代初，为解决城市人满为患的问题，国家对流入城市的农村居民进行了收容遣送；1982年，随着国务院《收容遣送办法》的发布，收容遣送制度被正式确立。在《收容遣送办法》中，收容遣送的对象被规定为：家居农村流入城市乞讨人员、城市居民中流浪街头乞讨的人员和其他露宿街头生活无着落的人员。然而令人遗憾的是，被收容遣送人员的范围在实践中被不断地恶性扩大：无依无靠、无家可归、无生活能力的“三无”人员被收容遣送；身份证、暂住证、务工证不全的流浪人员被收容遣送；无合法证件、无固定住所、无正当生活来源的流浪乞讨者被收容遣送；最后被进一步演化为初进城市、还没有找到工作和住所，以及未及时办理“暂住证”和“务工证”等临时证件的农民工也被收容遣送。随着收容遣送适用对象的不断扩大，被收容遣送的人数也就越来越多，侵犯公民合法权益的现象也就越来越严重，而“孙志刚事件”仅仅是被暴露的个案之一。

　　二是功能模糊不清，扭曲了收容遣送的性质。在《收容遣送办法》中，一方面规定因生活所迫而在城市流浪乞讨的人员，可以得到政府的救济、教育和安置；另一方面又规定被收容人员必须“服从收容、遣送”。从而使收容遣送制度既有其收容救济的福利功能；又有强制性遣送以维护社会秩序的功能。很显然，前一种功能具有服务和救助的性质，而后一种功能则属于监管强制的范围。[1]两种功能相互对立，而且在执行过程中往往是后一种功能大大强于前一种功能。加之20多年来，随着城市流动人口的不断增加和治安管理压力的增大，一些地方在未找到更好的管理办法之前，只好将收容遣送变成一种治安管理手段；把“救济、教育和安置”扭曲为把其强行收容起来再遣送回家。使带有福利和救济性质的收容遣送工作，演变为一些地方维护社会治安的强制措施。所以，废止《收容遣送办法》是经济社会发展和进一步保护公民合法权益的必然选择。

　　二、《救助管理办法》对《收容遣送办法》的发展

　　社会历史总是在否定之否定中向前发展的，法律法规的颁布和废止也循此规律。2001年2月28日，我国政府审议批准了联合国《经济、社会和文化权利国际公约》。[2]其规定：“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房”，“确认人人有免于饥饿的基本权利”。在现代社会，在救助者与受助者的关系方面，提供社会救助已由历史统治集团的恩赐转变为各国政府的一项法定责任，而享受社会救助则成为符合法定资格者的一项法定权益。[3]（P15）维护基本人权是社会的基本责任，因此，社会救助制度也是实现和保障人权的一项基本制度。[4]（P342） 国家对生活无着的流浪乞讨人员由“收容遣送”到“救助管理”的立法发展，填补了我国在社会救助方面对生活无着的流浪乞讨人员无救助的空白表现了政府立法理念的飞跃。

　　1．受助人员权利的保障 。国家对流浪乞讨人员的收容遣送，本来就属于社会救助制度的范围。但由于我们对“社会主义优越性”的偏执认识，导致我们把流浪、乞讨这种古老的社会现象，认定是旧社会才有的“罪恶”，看作是对社会安定的一种威胁。正是在此理念的指导下，“维护城市秩序和安定团结”成为制定和发布《收容遣送办法》的目的。而《救助管理办法》及其《实施细则》则以现代社会救助实践的发展为背景，以“三个代表”重要思想为指导，以尊重和赋予权利为核心，对受助对象权利进行了全方位的保障：（1）获得救助权保障。如《救助管理办法》第1条对生活无着的流浪、乞讨人员实行救助的规定；第11条规定：受助的残疾人、未成年人、老年人有获得照顾的权利；《实施细则》中第5条第2款规定：救助人员因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况，第15条规定对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。（2）人身自由权保障。如《救助管理办法》第14条 “不准拘禁或者变相拘禁受助人员”的 规定，第11条规定救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者单位所在地，不得限制受助人员离开救助站；《实施细则》第16条规定受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。（3）生命健康权保障。如《救助管理办法》第7条规定：受助人员在站内突发疾病的，有权获得及时送医院救治等权利；《实施细则》第9条规定：受助人员在站内突发疾病的，救助站应当及时送医疗机构治疗。救助站发现受助人员在站内患传染病或者为疑似病人的，救助站应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗，并向当地疾病预防控制机构报告，采取必要的消毒隔离措施。（4）基本生活权保障。如《救助管理办法》第7条规定：受助人员在救助期间，有获得基本生活条件、获取符合食品卫生要求的食品及符合基本条件的住处；《实施细则》第8条规定救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。（5）人格尊严权保障。如《救助管理办法》第8条规定：救助站为受助人员提供的住宿，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第14条规定受助站工作人员不准打骂、体罚、虐待受助人员，不准调戏妇女。（6）私有财产权保障。如《救助管理办法》第9条规定：救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品安全，第14条规定救助站工作人员不准敲诈、勒索侵吞受助人员的财物。《实施细则》第6条规定：受助人员随身携带的物品，除生活必需品外，由救助站保管，待该受助人离站时归还。（7）劳动力使用权保障。如《救助管理办法》第10条规定救助站不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动，14条规定受助人员不得使用受助人员为其干私活。（8）提出请求权和告知权保障。如《救助管理办法》第6条规定：向救助站求助的流浪乞讨人员可以向救助站提出救助要求，救助站必须做出答复，第5条规定：公安机关和其他有关行政工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知向救助站求助。（9）举报权保障。如《救助管理办法》第15条规定：救助站不履行职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；《实施细则》第23条规定：救助站的上级民政主管部门不及时受理救助对象举报，不及时责令救助站履行职责，或者对应当安置的受助人员不报请当地人民政府予以安置的对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。权利和义务往往是相互对应的，《救助管理办法》和《实施细则》在规定了受助人员应当享受的权利的同时，也规定了受助人员应当履行的义务，也对其进行了一些禁止性的规定。如《救助管理办法》中第6、16条、《实施细则》中第2、6、19的规定等。

　　2．确定了政府义不容辞的救助责任。社会救济本身就具有无条件性，凡是属于救济范围的社会成员，国家和社会都应该对其实施帮助，并不以接受救济对象支付一定的金钱或履行一定的义务为条件。[4]（P341） 《收容遣送办法》的立法目的是“为了维护社会秩序和安定团结”。而《救助管理办法》的立法目的则是为了实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度 。同时，《救助管理办法》第2条的县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站、第6条的救助站对属于救助对象的求助人员应当提供救助，不得拒绝、第7条的救助站应该提供救助措施、第10条 救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取任何费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动、第11条和第12以及《实施细则》中的第4、10、11、13、14、18和22条的规定等，都充分体现了社会救助是现代政府职责的立法精神，促使政府职能从管理到服务的转变。

　　3．确立了民政部门在救助工作中的主体地位。在实施《收容遣送办法》阶段，公安机关作为其负责主体，在整个活动中始终扮演“抓”和“押送”的角色。公安机关对收容遣送工作的介入，在很大程度上促使收容遣送制度朝着强制措施的方向发展，严重影响了政府在人民群众中的形象。《救济管理办法》则明确规定，县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员救助工作，并对救助站指导、监督，由此确立了民政部门在管理城市乞讨流浪人员中的主体地位。

　　4．界定了救助对象，规定了救助准入条件。在《收容遣送办法》实施过程中，收容遣送对象被不断扩大，直至扩大到流落到城市来寻求发展的农村青年。《救助管理办法》则明确将救助管理对象严格界定为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”，而不是所有的流浪乞讨人员。《实施细则》又进一步界定“城市生活无着的流浪乞讨人员”为因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员和虽有流浪乞讨行为、但不具备前款情形的，不属救助对象。救助对象的界定，既使救助对象有了保障，也有利于救助制度的建设。

　　5．严格享受救助期限和设置终止救助的条件，有5利于防止养懒汉制度的产生。在受助期限方面，如《实施细则》第12条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，救助期限一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级主管部门备案，第17条规定：救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。在终止救助方面，有如第5条第3款的对拒不如实提供个人情况的不予救助、第10条第2款的救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的应当终止救助、第16条第2款的受助人员擅自离开救助站的视同放弃救助，救助站应当终止救助、第17条的救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站，对无正当理由不愿离站的，救助站应当终止救助等规定。救助期限和终止救助的规定，十分有利于防止养懒汉制度的产生。

　　6．确立了自愿接受救助的原则。如《救助管理办法》第5条中的执法人员只能“告知”流浪乞讨人员可以寻求救助、第6条中的“向救助站求助”、第11条中关于救助站不得限制受助人员离开救助站的规定。《实施细则》第16条的受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制的规定等。这些规定，充分尊重了受助人员的人格权。

　　7．对救助站及其工作人员制定了禁止性规定，并有相应的法律责任条款。在《收容遣送办法》中，我们更多看到的是对被收容人员的义务性要求。而在《救助管理办法》中，大部分禁止性规定是针对救助站及其工作人员的。例如第7条的救助站应根据受助人员的需要提供食物、住处、及时救治、帮助联系和提供乘车凭证、第10条的救助站不得向救助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动、第14条第1款对救助站工作人员的“八不准”（即：不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣押受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。）、第2款的违反前款规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的依法给予刑事处分等规定。《实施细则》第20条的救助站及其工作人员应当严格遵守《救助管理办法》第10、14条第2款、对违反规定的，由该救助站的上级民政部门责令改正、情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予纪律处分、构成犯罪的，依法追究刑事责任等规定。

　　三、问题和建议

　　制度的变革总是和极端的事件联系在一起。孙志刚事件可谓是一个极端的事件，但这也只是制度变革的开始，并不意味着制度的十全十美。《救助管理办法》及其《实施细则》的发布和施行，是我国文明进步的表现。然而，不管是制度的形成还是制度的完善，都需要一个过程。在社会救助制度的发展和完善方面，我们还需要加强以下几方面的认识：

　　1．对救助对象的条件不能限制得太严格。政府为受救助人员提供的“免费午餐”是其生存的必要条件。但是强调政府提供“免费午餐”并不意味着“免费午餐”可以奢侈享受。一个最起码的标准便是“免费午餐”应当适度，并为真正有需要的人提供。[3]（P269～270）不管是在《救助管理办法》中，还是在《实施细则》中，我们可以看出，国家对流浪者的救助仅仅是一个最基本生活的救助。《实施细则》对《救助管理办法》中规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”进行了界定，明确了救助对象必须具备的4个条件。然而，受助者必须4个条件同时具备才能享受救助的规定过于苛刻。因为在现实生活中，有部分城市流浪者存在着有亲友不能投或者亲友不愿意安置接待的情形，在此情况下，除非求助者与其亲友之间存在着抚养、赡养和监护关系，不然的话，政府不可能或者说绝对不能使用行政手段强制其亲友接纳之。因为从严格意义上讲，对城市生活无着的流浪者实行救助是政府的职责。例如，在南方一些刚刚建立的救助站，就已经出现了一些生活无着的流浪者拿着政府部门开的“请求救助”的证明，却无法进入救助站得到救助的。[5]在《救助管理办法》及其《实施细则》施行首日，广州救助站竟然出现了无人符合规定条件进入救助站的现象。[6] 如果说实施对象的不确定性是导致《收容遣送办法》在实践中将实施主体扩大化的主要原因之一的话，那么享受救助的条件太严格，又可能使部分需要救助的人进不了救助站，使救助工作在今后的执行中又有偏离其立法本意的可能。

　　2．必须改变“城乡分治，公民不同权”的立法理念。从《救助管理办法》第1条的规定中，我们可以看出，生活无着的流浪、乞讨人员仍然只限制在“城市的”之中，“农村的”生活无着的流浪、乞讨人员却无权享受。作为一种社会现象，流浪、乞讨人员不仅仅在城市里存在，农村也同样大量存在并同样需要获得政府的救助。然而，外部世界虽然逼迫着农民走出了传统社会，但却不高兴痛快地接纳他们，使农民在“传统”与“现代”之间陷入了某种困境。[7]如从对全社会流浪、乞讨人员社会救助立法视角和社会救助制度的建设而言，这无疑还是一种城乡分治、公民不同权的落后的立法理念，也是《救助管理办法》的一个缺憾。

　　3．对不属于救助的对象，“说明”理由的形式没有具体规定。在《救助管理办法》第6条第2款的救助站对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由的规定中，其“说明”理由是口头说明理由，还是书面说明理由，其未明确规定；同样，在《实施细则》第5条的救助站对不属于救助对象的，不予救助并告知其理由的规定中，也未明确规定“告知”其理由的形式是口头形式还是书面形式。这一方面可能会出现应该享受救助的享受不到，而不应该享受救助的则可充分享受的舞弊现象；同时，如果无书面的东西来“说明” 理由和“告知”的话，那么求助者以什么证据来举报救助站？这样一来，求助者的“举报权”又成为了“写在纸上的东西”。所以，法规应该明文规定，以书面的形式来“说明”理由或“告知”求助者。

　　4．实施救助的期限问题。《实施细则》第12条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。可以看出，对救助期限，《实施细则》给了一个“一般不超过10天”的弹性规定，而把实质性期限的规定权授权于救助站，即“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限”，只需“报上级民政主管部门备案”即可；同时，在“因特殊情况需要延长”的规定中，未规定最多延长多少天。我们认为，一是受助期限太短，没有从根本上解决求助者的生存问题；二是由救助站决定受助期限的规定随意性太大，影响法规的严肃性；三是应该对延长的期限给予具体明确的规定。

　　5．应当有受助者的诉权规定。我国公民的社会救助权为我国宪法第45条所赋予，《救助管理办法》和《实施细则》则具体规定了流浪乞讨者救助权实现的途径。但是法定的权利不等于现实的权利，在《救助管理办法》第15条中，虽然规定了求助者的“举报权”，但是仅有“举报权”的规定，则难于保障流浪乞讨者救助权的实现。诉讼权是每一个公民都应该享受的权利，所以法规不但应该规定流浪乞讨者享有诉讼权，而且还应当规定其享有法律援助权和司法救济权，并规定由哪一个法庭受理（社会救助权属于社会法的范畴，但我国许多法院并没有社会保障法庭的设置，甚至不受理社会保障案子，若由司法性质的民事法庭或者时由具有公法性质的行政法庭来受理社会保障案子，显然是不合理。），只有这样，流浪乞讨人员的救助权才可能真正实现。

　　6．应当有重复求助和异地求助的规定。当求助者重复求助和异地求助时，政府是否给予救助的问题，不管是在《救助管理办法》还是在《实施细则》中，都无相关的规定。而只在《实施细则》第18条中规定：“受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的受助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；对遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务；对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。”问题是，当其近亲属或者其他监护人不履行其抚养、赡养义务，受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人不给予安置，受助人员再次外出流浪乞讨时，不可避免地会出现受助人员的重复求助、异地求助甚至终身求助的现象。当出现这种现象时，救助站如何履行其职责，法规并没有具体的规定。而如果救助站对其求助不能拒绝的话，那么规定10天的救助期限就失去了意义。所以，法规应当对流浪乞讨人员的重复救助和异地求助问题做出具体的规定。

　　7．应当彻底明确“来去自由”的原则。在《救助管理办法》及其《实施细则》中，规定了生活无着的流浪、乞讨人员有自愿向救助站求助和放弃求助的权利，却未把来去自由作为一基本原则确立下来。如《救助管理办法》第11条只规定“救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。”《实施细则》第17条则规定“救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。”但由于对“正当理由”的不同理解，在执行中难免又会陷入“自愿”与“强制”并存的尴尬境地。如果不彻底实行“来去自由”的开放式管理方式，那么流浪、乞讨人员的人身自由和福利保障就无法兼得。[8] 因此，法规应当将来去自由作为基本原则确立下来。

　　8．应当完善监督制度，以防止权力的滥用。首 位揭露收容遣送内幕的郭先礼曾说：“重要的是执行者要能做到严格执行政策，否则无论是叫收容遣送还是叫救助管理，都将是换汤不换药。”[9]实践证明，缺乏有效监督机制的制度都是失败的制度。《救助管理办法》虽然对救助站及其工作人员规定了许多义务，但作为实施救助的单位和个人，其仍然具有一定的权力。因此，谁来监督救助站及其工作人员、如何处理执法违法者等一系列问题就显得十分重要。因此，不但救助站的主管民政部门要加强对救助站工作的监督，而且受救助人员也可以对救助站进行监督。如果救助站不履行职责的话，受助人员可以直接向救助站所在地的民政主管部门举报，如果属实，民政主管部门必须进行处理，否则，他们就要承担行政不作为的法律责任。[10]《实施细则》虽然有民政部门应当加强对救助站的领导和监督管理的规定，但这只是问题的一方面，另一方面还应有社会和个人的监督，而且外部的监督甚至比内部的监督更为有效。

　　9．救助经费应该由中央政府和地方政府共同承担。《救助管理办法》第2条的县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障的规定，从一定程度上保障了救助经费的来源。但是，对城市流浪乞讨人员的救助是全社会的责任，而且主要是政府的责任。县级以上的地方政府，尤其是西部贫困地区县级以上的地方政府的财政十分困难，困难到连公务员工资都无法保证按时发放的程度。因此，本着立党为公、执政为民的思想，救助经费不应当完全由地方县级以上的政府承担，中央政府也应当承担一定的比例。

 【作者简介】
邵芬、谢晓如，单位为云南大学法学院。
 
【注释】
[1]张建高，赵鹏收容遣送的管理对象主要是进城务工农民，这种做法与全面建设小康社会的目标背道而驰[N].中国青年报，2003－06－13（第7 版）。
[2]人民日报2001－03－01（第4版）[N]。
[3]郑功成社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000。
[4]种明钊主编社会保障法律制度研究[M].北京：法律出版社，2000。
[5]光明日报报业集团主页，www.gmw..com.cn/3_zhuye/htm/gmsz.htm.廖爱玲.救助管理实施细则：少点人文关怀[EB].2003－08－06。
[6]金羊网—— 新快报.杨莉，康海峰，等救助管理办法施行首日想混吃住的人不少[EB].2003－08－02。
[7]党国英现代化与传统农民[N].南方周末，2003－06－26（B14版）。
[8]四川在线，http：//www.sconline.com.cn.袁凌成都救助站发出呼吁，不要随意捐助乞讨者[EB].2003－06－25。
[9]王海洲有了好政策还要执行好[N].中国青年报，2003－06－20（第7 版）。
[10]潘跃革除收容弊端，重树救助制度[N].人民日报，2003－06－25（第5版）。