民事再审程序启动机制研究

　　关键词：民事再审程序/启动机制/检察机关一元化抗诉

　　内容提要: 民事再审程序启动机制是否得当，直接影响再审制度设计的运行效果。民事诉讼法修正案在意欲解决申诉难、申请再审难这一涉诉信访问题的同时，似乎还会引发更多问题。本文通过考察修正案实施后的再审程序运行状况，分析再审纠错程序设计运行的法律原理，从充分节约并整合有限司法资源的视角出发，主张建立检察机关一元化审理民事申请再审案件的再审启动模式。

　　现行民事再审程序的启动机制，是立法机关全面估计现有司法资源力量以及诉讼当事人对生效裁判认为有可能存在瑕疵而产生再审诉求的民意基础上作出的衡平安排。再审程序启动机制是否得当，关涉再审制度设计的运行效果，直接影响到法律对涉诉信访社会问题调控的效果。从程序的反作用力来看，还关涉普通一审、二审程序的审理效果。本文以民事诉讼法的全面修改为视角，对这一问题展开讨论并提出进一步完善的建议。

　　一、关注民事再审程序启动机制的重要意义

　　民事再审程序启动机制的设置，关涉诉讼程序分配的合理性和正当性，属于国家对现有司法资源适度分配的程序正义范畴。民事再审程序启动的复杂性，主要体现在法律将再审程序的流程分为对再审事由是否成立的审查和案件进入再审程序的审理两个方面。从再审程序启动运行的目的看，这两个方面紧密相连，实务中也很难将这两类程序截然分离。新民事诉讼法有关再审程序启动职权分配的法条有五条，占审判监督程序整章的三分之一还多。从实务来看，再审程序启动的职权分配问题，至少在上下级人民法院之间及相关涉诉信访职权部门内部，一直是争论不休的话题。

　　现行民事再审程序启动机制主要是依据新民事诉讼法以下法条：第177条第（一）款、第（二）款，第178条，第181条第（二）款，第187条第（一）款、第（二）款，第188条。理论和实务界一般以“三阶结构”来理解和适用整个再审程序的运行。即将原先再审事由的发现这一阶段分为再审事由的提出与审查两个阶段，这两个阶段又可称为再审事由的形式审查和实质审查，分别对应实务操作中的“再审申请的审查”和“再审事由的审理”。整个民事再审程序分为再审申请的审查、再审事由的审理、再审案件的审理三个相对独立的正当程序。换言之，整个再审程序的运作可分为对再审事由认识、发现和原诉审理三个阶段：一是人民法院立案庭在受理再审申请时由法官依职权释明，当事人在申请再审书中应当明确再审事由，无明确再审事由的再审申请不予立案审查；二是受理当事人的再审申请后，人民法院严格以当事人提出的再审事由为限进行审理，以查明当事人提出的再审事由是否存在或在有多项事由情形下部分存在；三是在人民法院认定再审事由存在或部分存在进而裁定进入本案再审后，负责再审审理的法官恪守人民法院认定的再审存在事由范围再次审理本案。

　　以上“三阶结构”的判断，通常被认为主要是针对当事人申请再审的情形而言的。但从错误的发现和纠正过程考察，我们很容易觉察到，人民法院依职权启动再审以及人民检察院抗诉启动再审这两类再审启动程序也应当被解构为三阶结构模式，只是对再审事由的认识和发现有别于依当事人申请再审模式。[1]换句话说，三阶结构在理论上适用于所有再审启动途径，这样才能充分体现出法律对生效裁判既判力的尊重和对启动再审程序的高度谨慎。

　　根据现有法律，对一个可能有瑕疵的生效裁判，如欲启动再审程序可以有多种方式，案件进入再审后，审理再审案件的法院也会有多种可能，不难得出我国目前民事再审程序的启动方式有以下几个特点：一是申请再审审查的提级化，即根据民事诉讼法第178条，当事人申请再审的，一律向作出生效裁判法院的上一级人民法院申请再审。二是再审案件启动主体的多元化，除了以当事人申请再审为主的再审之诉模式外，还有第177条第（一）款规定的本院决定再审，以及同条第（二）款规定的最高人民法院或作出生效裁判法院的上级法院决定再审，还有第187条规定的最高人民检察院、上级人民检察院、同级人民检察院依法行使检察监督权抗诉启动再审。三是最终再审案件审理法院的模糊化，考虑到对现行民事诉讼法第181条的“可以交原审人民法院再审”、第188条的“可以交下一级人民法院再审”的规定存在多种解释，在多数情况下，生效裁判作出的法院、上级法院、高级法院、最高法院、上级法院指定的其他法院等，都有可能实际担当再审案件的审理职能。

　　从修法后半年多的实际运行情况看，其中一个鲜明的现象是，高级法院和最高法院受理的民事申请再审案件数量成倍增多，案件审理压力突然加大，但依当事人申请再审而启动的再审案件数量还没有显著增加，法院依职权启动再审和人民检察院抗诉启动再审的案件数量变化未呈放量增长态势。与此对应的是，作为民事案件启动源头的民商事一审立案管辖，已经实施整体性向下级法院转移，目的是更好地发挥上级法院的纠错功能和案件审判指导功能，这直接导致了人民法院以民商事审判领域为重点的新一轮机构改革正在悄然兴起。毫无疑问，受法院系统体制多种因素影响，地方基层法院和中级法院的民商事审判任务空前加重，办案力量不足问题将长期存在，民事一、二审案件的审理质量面临削弱危机。而另一方面，最高法院和高级法院的机构扩编实现起来确容易得多，人员充实主要通过从下级法院调入和从法院外招考来实现。由于司法体制内缺少统一的人事组织统筹，许多地方的高级法院发挥改革精神，以现有立案庭和审判监督庭为基础，积极酝酿成立相对独立的立案和审判监督部门的一庭、二庭甚至还有三庭。各尝试高级法院在简短考察本地实情基础上以自己对民事诉讼法的理解为基点实施司法改革，而缺乏最高法院甚至更加权威部门的统一部署，此类改革举措是不够严谨的。

　　二、现有再审程序启动模式难以克服的理论障碍

　　我国民事诉讼法修正案在意欲解决申诉难、申请再审难这一涉诉信访问题的同时，似乎还会引发更多的问题。事实上，现有再审程序启动模式，陷入了以提级管辖解决涉诉信访社会问题的死胡同。从再审程序设计的全局看，现有再审程序启动机制仍然面临难以克服的理论障碍。

　　（一）单纯或主要依靠人民法院，很难完成现代再审理念下对民事申请再审诉权保障与对方当事人司法既判力利益保护的价值衡平任务。

　　再审程序作为一种“非常程序”应尽可能避免启动，这是世界各国民事司法的普遍规则。各国出于维护生效裁判既判力的考虑，对再审事由的规定极为严格，尽可能容忍司法裁判中的瑕疵。其容忍的程度，取决于立法或司法对本国法制土壤的现实考量。民事申请再审程序的设计关涉当事人再审诉权的保障与司法既判力维护的矛盾。修改后的民事诉讼法着重规定了当事人申请再审的程序运作，如果说此次立法修改能够真正解决当前所谓申诉难、申请再审难问题，那么作为与申请再审人相对的已决裁判的另一方平等民事诉讼主体不免心存担忧，即经过法定程序所做出的终审判决的稳定性如何。立法者追求的降低涉诉信访目标，会不会因为申请再审的过度容易而激发更多的涉诉信访。问题的核心在于，在中国当前复杂的政治、经济、文化和社会背景下，加之原先申请再审的基础性程序制度欠缺，对再审事由的发现远没有国外民事诉讼程序制度发达国家操作得顺畅，程序保障原本脆弱的既判力在如此巨大的申诉信访现实面前，显然表现无力。这样，当事人的申请再审权利保障和司法既判力的维护两个目标就有可能一个也达不到。为此，无论在理论层面，还是在立法和司法环节，都应当在充分考虑对方当事人的程序利益的基础上合理维护司法既判力。这样看来，就很有必要由当事人和人民法院以外的第三方来衡平这一难题。

　　（二）再审事由的法律规定与公众多重性标准的冲突

　　实务中，对现行民事诉讼法第179条各项存在多种解释，尤其是其中实体性再审事由，可解释的空间更大。在再审多元启动模式下，生效裁判进入再审程序的正当性标准很难统一，导致了再审启动标准的高度不确定性，引发了现有立法设计与现代程序正义理念相冲突。此次修正案虽然做了充分的比较法借鉴移植，但考虑更多的是在总结我国审判实践经验基础上的国情因素。此次修正案将实质性事项列入再审事由是最大的争点之一，修改后的民事诉讼法第179条第1项“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”、第2项“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”、第6项“原判决、裁定适用法律确有错误的”、第7项“违反法律规定，管辖错误的”，这些实质性的再审事由带有浓厚的国情因素，具有中国特色，在具体个案中均需要解释适用。一般而言，由全国人大常委会再专门作出解释的可能性不大。对此，最高法院正在积极酝酿司法解释，以期界定当事人申请再审的权利边界和法院受理再审案件的范围。但是，最高法院并非唯一有权解释修正案的机关，同样为司法机关的最高检察院应当也有相应解释权限。不可忽视的是，作为申请再审案件直接利益相关的申请人与案件对方当事人之间对可解释再审事由的理解，一定存在分歧，对此存在申请再审的低阶化和高阶化两种截然相反的认识。这样，原生效裁判作出法院、受理申请再审法院、有抗诉权的检察院、申请再审人以及案件对方当事人等申请再审案件多方主体对再审事由标准的认识存在冲突，绝非最高法院的司法解释所能解决。

　　（三）在法院体系内实现自我纠错的公信力的质疑

　　修正案通过前后，有专家呼吁民事再审程序不应当是法院内部操作规范。按照任何人不能做自己案件的法官的原理，人民法院自下而上的体系内纠错很难在法理上自圆其说。虽然新民事诉讼法第178条规定当事人可以向上一级人民法院申请再审，但作为独立的再审之诉，修正案并没有规定上一级法院对申请再审作出裁定后，相关当事人如不服裁定拥有何种程序保障。即便有相关保障，但事实上存在的下级法院请示汇报制度以及上级法院审级监督指导制度，都说明很难在制度上由上级法院彻底审查和纠正下级法院的不当审判行为。另一方面，作为对制度的本能适应，修正案通过后人民法院系统内部已经迅速调整了民事案件的级别管辖标准，扩大基层法院的收案范围，中级法院主要审理二审案件和少数不宜由基层法院管辖的一审案件，各地高级法院重点审理申请再审案件和再审案件。新法实施近半年以来，许多地方的高级法院民事申请再审案件数量相比过去增长量在数倍以上，全国民事审判工作正在经历审判主体的结构性变化。这种现象增加了人们对现行二审终审制实效性的担忧。至此，民事诉讼法作为解决纠纷程序的收敛限缩功能萎缩，无论是一、二审程序，还是再审程序，作出裁判的社会公信力大打折扣，整个民事审判系统的运行面临信任危机。

　　三、再审程序启动机制改革的基本思路和具体设想

　　事实上，稍加分析就会发现，造成现有法律规定困境的根本原因在于立法的视角始终局限在法院系统内部的操作规则完善上，立法和司法长期以来低估了检察机关维护司法公正和司法权威的重要功能，混淆了检察院的启动抗诉程序的时点与时段，而从未在动态意义上关注检察机关对法院裁判行为评价的正当性。构建高效权威的纠错机制是再审制度改革的主要目标之一，我们应当深刻反思长期以来将再审程序视为人民法院的内部操作规则的做法，构建当事人、法院、检察院共同参与的申请再审程序。从充分节约并整合有限司法资源的视角出发，笔者建议采用检察机关一元化审理申请再审案件模式。

　　所谓检察机关一元化审理申请再审案件模式，又可称为民事抗诉再审启动一元机制，指的是当事人在生效裁判作出后，若仍不服判决，希望通过再审程序对生效裁判加以改变，那么，唯有向人民检察院的相关部门提出抗诉申请（申请再审），由人民检察院审查再审事由是否成立，决定是否有必要向人民法院提出抗诉，从而启动再审程序，在特殊情形下，人民检察院可以依职权提出民事抗诉。这里面实际上包括两种情形：一是若生效裁判涉及国家利益或社会公益，人民检察院则应依职权提出民事抗诉，此种案件不依赖于相关利害关系人的申请。二是若生效裁判仅涉及私人利益，人民检察院则必须根据相关当事人的抗诉申请决定是否提出抗诉，而不得依职权主动为之。这种由当事人或案外第三人向检察机关提出的再审之诉，可以称作为“中国式的再审之诉”。

　　实行检察机关一元化审理申请再审案件模式，其理论根据在于：第一，人民法院在作出生效裁判后，即受既判力的拘束，不得也无权对其加以改变。第二，当事人申请再审权或提出再审之诉权均直接指向作出生效裁判的人民法院，如果当事人直接向法院提出再审，则此种权利难以得到切实保障。为了使当事人的此种诉权能够获得最大限度的保障，有必要转换思路，引入带有第三方主体意味的另一个公权力主体，就当事人是否享有该项权利作出裁断。此一公权力主体的首选无疑是同具司法属性的人民检察院。第三，从再审程序运转流程来看，由检察机关专门审理申请再审案件更具有可操作性。修正案采取“三阶化”的模式来构建再审程序，是符合中国国情的。将再审事由的发现这一阶段分为再审事由的提出与审理两个阶段，使整个民事再审程序分为再审申请的立案审查、再审事由的审理、再审案件的审理三个相对独立的正当程序。考虑当前法院面临的涉诉信访巨大压力，构建检察机关一元化审理申请再审案件模式，由检察机关负责前两个阶段的流程，一方面使法院有更多的精力投入再审案件的审理，更重要的是能整合有限的司法资源，在现有司法体制框架内最大限度地化解涉诉社会矛盾。第四，人民检察院接受当事人的再审申请或再审之诉，可以强化法院生效裁判的正当性。在人民法院作出生效裁判后，当事人在穷尽正常的审级救济后，继续在法院审判监督的范围内寻求司法救济是难乎其难的，即便法院基于客观公正的立场纠正了生效裁判的错误，在一定意义上乃是以牺牲司法权威为代价的。如果我们改变一下思路，将当事人的再审申请或再审之诉引向检察机关，而检察机关无论作出何种决定，其结果都相对较优。因为检察机关对再审申请或再审之诉的审查结果无非有二：一是认可再审申请或再审之诉，向人民法院提出民事抗诉。在此种情形下，当事人的再审诉权获得了较人民法院直接处理更好的保障，因为人民检察院在纠正错案上不存在前述法院必然面临的所谓二难困境。二是否定再审申请或再审之诉，驳回当事人的再审请求。这种处理结果相对法院做出的同样的决定来说，更能使当事人接受，从而使当事人更能服从法院的生效裁判，人民法院所作出的生效裁判由此获得了更强的正当性。

　　关于具体的改革设想，笔者提出以下建议：第一，将“再审申请”改为“再审之诉”。明确生效裁判的同级检察院为再审之诉的审理机构，其上级检察院为不服初审裁定的上诉审机构。再审之诉提起人、原生效裁判当事人、原生效裁判法院均为再审之诉的主体，不服初审裁定的可以提起上诉。第二，取消人民法院审理申请再审案件职能。检察院设立再审之诉立案和审理的专门机构，具体立案和审理方式按照现有人民法院的操作方式进行，相关司法人员的配置可在法检系统内部交流。人民法院在处理涉诉信访问题过程中发现当事人是申请再审的，应当引导当事人向同级检察院提出。第三，取消人民法院依职权启动再审的规定。人民法院发现有现行民事诉讼法第177条规定情形的，将相关材料整理后提请同级检察院抗诉，检察院按照再审之诉的审理方式通知相关当事人举行听证审理。检察院主动发现再审事由可能存在的，也应当通知相关当事人举行听证审理。第四，建立再审之诉案件分流制度，区分的标准有程序性再审事由和实体性再审事由、公益性案件和私益性案件，以适用更为节约的具体审理方式。第五，在检察院内部设立专门机构，处理不符合再审之诉立案条件、按照涉诉信访情形对待的其它事宜。第六，建立再审之诉案件审理的圆桌会议制度（审前程序），规定原审法院法官及相关人员参加圆桌会议的程序制度。第七，建立和执行制度相衔接的再审之诉审前和解制度。第八，补充与现有审级制度衔接的再审基本制度。如建立再审的补充性原则制度，在生效判决确定前当事人与上诉中主张了的再审事由、但是被驳回时以及虽然知道存在再审事由但在上诉中没有主张时，判决确定后都不允许提出再审申请。第九，检察院抗诉以“上级抗、上级审”为原则，特殊情况可交原审法院或与原审法院平级的相关法院审理。第十，完善检察院抗诉后检察人员出庭参加再审案件审理的程序规定，规范再审案件审理方式，规定二次再审之诉启动的限定情形。

　　注释:

　　作者简介：汤维建，中国人民大学法学院教授，博士生导师；季桥龙，南京工业大学法学院教师，中国人民大学法学院博士生。

　　基金项目：本文是教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目“民事诉讼制度的修改和完善”（05JJD820007）部分研究成果。

　　[1] 值得注意的是，依照现行民事诉讼法第177条的规定，人民法院依职权启动再审程序，是以原生效裁判确有错误为前提的，不同于对第179条再审事由的认识判断，至少在可能有错的判断上，总体上“确有错误”标准要高于第179条再审事由的标准。这里的“确有错误”其内涵和外延值得关注，因为这涉及到对人民法院此类职权的程序控制问题。

《山东社会科学》2009年第9期总第169期