浅谈公众参与行政立法的理论基础和现实意义

一、行政立法的内涵分析
　　
　　所谓行政立法,是指“享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委和地方政府依法制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动”。由于行政立法在理论上与宪政原则中的民主原则、分权原则相抵触,使其合法性自产生之初就受到各方不同程度的质疑。但是行政立法对于社会管理的必要性,使得“主流理论已不再纠缠于行政立法自身的合法性问题,承认了它是一个‘不得不予以容忍的祸害’,而是在此基础上,转而寻找与确认替代性或弥补性的规范、制约机制”。而公众参与行政立法过程便是一种控制行政立法权、保证行政立法合法性的有效手段。
　　
　　二、公众参与行政立法的理论基础
　　
　　(一)人民主权原则
　　卢梭在《社会契约论》中明确提出了人民主权理论,他认为“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的”,因此“凡是所不曾为人民所亲自批准的法律,都是无效的,那根本就不是法律”。同样,我国1982年宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会……”,这是我国对人民主权原则在宪法上的确认。而公众参与行政立法便是人民主权原则在行政法领域中的延伸,是保证行政立法合法性的重要条件。
　　(二)行政法学中的“控权论”思想
　　“控权论”的基本思想是行政法在调整行政主体与行政相对人的关系时,其重点是控制行政主体的权力,保护行政相对人权益免受行政权力滥用的侵害。而行政立法权作为行政权力中最为特殊的一种权力更应该加以控制。这是因为行政立法权如果得不到规制,那么其产生的行政法规或规章的合法性就值得怀疑,“我们不能把希望寄托在行政机关不与公民广泛讨论的情况下能自觉、先觉的表达公民的真实意愿”。而公众参与行政立法会赋予行政立法更多的公意成分,以确保行政立法的合法性。
　　(三)正当法律程序原则
　　正当法律程序原则是指“行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等”。其包含两条基本规则:1.任何人不应成为自己案件的法官;2.任何人在受到惩罚或其他不利处分之前,应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。从理论上来看,行政立法行为是与正当法律程序原则相抵触的,行政机关似乎成为“自己案件的法官”。因而为了抑制这种状况,必须在行政立法过程中吸纳广泛的公众参与如举行行政立法听证会。
　　三、公众参与行政立法的现实意义
　　
　　公众参与行政立法,是宪政原则发展的必然产物,更是现代行政法基本思想的本质要求。其现实意义主要体现在以下三个方面:
　　(一)公众参与行政立法有利于保障公民权益,防止行政立法过程中的自由裁量权的滥用
　　为了解决不断出现并且越来越多的社会矛盾和社会问题,政府的权力不断扩张,甚至入侵立法领域。而由于行政立法缺少必要的监督和制约,使得公民的个人利益尤其是一些弱势群体的利益不断受到行政权的侵害。而公民参与给政府提供咨询的机会,引进那些政府可能没有听到的重要声音。公众便能通过这种途径发表自己的意见,防止行政机关滥用行政立法权侵害公民的权益和谋取不当的利益。
　　(二)公众参与行政立法是行政立法科学性和可行性的可靠保障
行政立法的科学性和可行性不但取决于立法者的决策能力,而且取决于决策信息的多寡和信息传输的效率。“公民参与给政府决策提供广泛而有用的信息,改善信息的质量和利用率,提高政府的准确度,以便使政府作出更有利于人民的决策,人民也更容易接受政府的决策”;“事实上,公民提供的信息往往是决策人作出理性决策的重要信息来源和决策依据”。因此,公众参与行政立法是行政立法科学性和可行性的必要性条件。
　　(三)公众参与行政立法有利于行政立法预期目标的实现
　　托克维尔在《论美国的民主》中指出:“不管一项法律如何叫人恼火,美国居民都容易服从,这不仅因为这项立法是大多数人的作品,而且因为这项立法也是本人的作品。他们把这项立法看成是一份契约,认为自己也是契约的参加者。”同样,如果行政立法强调公众参与,行政法规和规章就会极大地减少公众的抵触和对抗,并且受到人民的支持和认同。这样就会大大降低行政法规和规章实施的风险和成本,提升行政立法的实施效果。
　　
　　参考文献:
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　　[6]华世平.政治学.中国人民大学出版社.2007.
　　[7][法]托克维尔.论美国的民主.商务印书馆.1988.