行政程序法体例研究

要对行政程序法体例进行准确界定，首先要对行政程序法进行准确的界定。对于何为行政程序法，学界达成了基本的一致。所谓行政程序法，是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的法律规范的总称。[1]但对于法的体例，则仁者见仁，智者见智。我们认为，法的体例是对法的内容和形式的设计结果，一般包括法的内部结构和外部结构。法的内部结构即法的内容的选择及其内在逻辑；法的外部结构，即法的外部表现形式，包括编、章、节、条、款、项、目等的排列组合。法的体例设计不仅是一个立法技术问题，还是一个思维方式和文化传统的问题。

　 一、现行行政程序法体例的典型模式

　 （一）《美国联邦行政程序法》体例—权利模式

　 美国联邦行政程序法于1946年6月11日公布施行，1966年9月6日编入美国法典第五编，列为第五章。其主要内容可分为行政立法、行政裁决、司法审查三部分。后经修正，加入《隐私法》及《阳光下的政府法》，使其具有信息自由的特色。我们可以把美国注重维权兼顾效率的模式称为“权利模式”，其以听证程序和公开程序为核心，设计行政程序内容。

　 1.《美国联邦行政程序法》体例的内容

　 《美国联邦行政程序法》的体例内容如下：

　 第一部分：定义

　 此部分只有1条，即《美国法典》第五编第551条，对行政程序法中的有关术语，包括机关、当事人、规章、规章制定、裁决令、裁判、许可证、核发许可证、制裁、救济、机关诉讼、机关行为、单方通告等概念加以界定，以求统一。

　 第二部分：信息自由

　 《美国法典》第五编第552条对行政法规、行政裁决的最终处理意见，以及对处分、档案和程序，对行政机关、个人、保存档案系统、统计档案、例行使用，对政府公开会议进行了详细的规定。此外，对免除公开的事项及违反规定的救济等均有明确规定。

　 第三部分：行政行为程序

　 此部分共有7条，即《美国法典》第五编第553条至 559条，规定了规章制定程序和行政裁决程序。

　 第四部分：司法审查

　 此部分为《美国法典》第五编第7章。规定了除法律排除司法审查及行政机关行为系依法基于行政自由裁量权外，均可申请司法审查。并对受审查的权利、司法审查程序的形式及管辖地、受审查的行为、审查中的救济和审查的范围进行了规定。

　 第五部分：行政法法官

　 此部分共5条，分别为《美国法典》第五编第3105条、第7521条、第5372条、第3344条和第1305条。规定行政法法官的任命、对行政法法官的处分、行政法法官薪金的领取等。

　 2.《美国联邦行政程序法》体例的特点

　 《美国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：

　 (1)以行政公开为原则，以听证程序为核心，逐一规定了其适用范围、信息自由、隐私权、政府会议公开、听证、许可和制裁、司法审查和行政法法官。

　 (2）区分了抽象行政行为和具体行政行为。以裁决和规章制定的划分作为构建行政程序法体例的基础，分别对行政裁决程序和规章制定程序进行了规定。

　 (3）区分了一般行政程序和特殊行政程序。一方面设立专门的条文规定共同的程序和制度，如听证程序和案卷制度、证据制度；另一方面，分别设立条文详细规定裁决令、规章制定程序，然后以裁决令程序为基础另行规定行政许可和制裁的特殊程序。

　 (4)采用了开放式的立法体例。一方面，条文数目少，但内容和信息含量大，有的条文本身就是一部法律。如第552条就是信息自由法。另一方面，章的设立没有严格的逻辑性和顺序性，立法机关可以随时立法，为该法典增添新的法律条文。

　 （二）《德国联邦行政程序法》体例—效率模式

　 与美国不同，德国认为行政行为是其行政法学的核心范畴，行政法学者致力于构建完整的行政法体例。因此，德国在制定统一的行政程序法时，对行政程序的含义作了与美国不同的理解，将大量的行政实体法的内容规定在行政程序法中，从而使行政程序法实现了行政程序与行政法总则法典化的双重功能。我们可以把德国注重效率兼顾维权的模式称为“效率模式”，其以大量篇幅规定了行政行为的效力和行政合同等实体内容。

　 1.《德国联邦行政程序法》体例的内容

　 《德国联邦行政程序法》共分8章96条，其体例内容包括：

　 第一部分：适用范围、土地管辖、职务上协助

　 此部分规定了该法适用范围、管辖权和行政协助等内容。

　 第二部分：行政程序一般规定

　 此部分规定了行政程序基本原则、期间、期日、恢复原状和官方认证等内容。详细规定了当事人、代理人、协助人和应回避的人的条件和行政程序中调查、宣誓、听证等重要程序。

　 第三部分：行政处分

　 此部分规定了行政处分的形成和行政处分的确定力，是德国行政程序法中最有特色的一部分。

　 第四部分：公法契约

　 此部分规定了公法契约制度，并对和解契约、无效契约和解除契约等进行了详细的规定。

　 第五部分：特别程序

　 此部分对要式行政程序和确定规划程序进行了规定。

　 第六部分：法律救济程序

　 此部分规定不服行政程序的法律救济程序适用于行政法院法和施行法规。

　 第七部分：附则

　 此部分的内容包括：荣誉职务的工作、委员会以及结束规定。结束规定的内容包括国防事务不适用听证程序以及若干过渡条款。

　 2.《德国联邦行政程序法》体例的特点

　 《德国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：

　 (1)以一般行政程序和特殊行政程序的划分为主要线索，形成该法典的基本框架。

　 (2）重点强调了行政程序法的一般规定。德国联邦行政程序法没有对一般程序进行过程化的设计，而是在第1章至第3章规定了行政程序的共同事项，如原则、管辖、职务协助、参加人及其权利能力等。

　 (3）重点强调了规范具体行政行为。德国联邦行政程序法设专章对具体行政行为进行了规定，详细规定了行政处分无效的条件、不服行政处分的诉愿、违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等程序。

　 (4）重点强调了行政合同的作用。设立专门一章，详细规定行政合同的合法要件、效力、程序和法律救济等内容。

　 二、《湖南省行政程序规定》的体例

　 （一）《湖南省行政程序规定》体例的内容

　 《湖南省行政程序规定》是以行政行为为核心概念构筑其体例的，包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的表现形式、对行政行为的监督及责任追究等内容，与之相应，《湖南省行政程序规定》的体例内容为：

　 第一部分：总则

　 此部分规定了立法目的和依据、适用范围、一般原则。

　 第二部分：行政程序中的主体

　 此部分规定了行政机关、其他行使行政职权的组织、当事人和其他参与人。

　 第三部分：行政行为程序

　 此部分分五章，规定了行政决策程序、行政执法程序，以及特别行为程序和应急程序；对行政听证和行政公开分别设章进行了详细的规定。

　 第四部分：行政监督和责任追究

　 此部分分两章，规定了层级监督、专门监督等监督形式；规定了责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等行政监督的处理方式；以及有关责任追究的内容。

　 第五部分：附则

　 此部分规定了期间、期限顺延、送达及实施日期。
（二）《湖南省行政程序规定》体例的特点

　 《湖南省行政程序规定》的制定，借鉴了西方各国行政程序立法的实践经验，运用了我国对行政程序立法的理论研究成果，总结了改革开放30年来我国依法行政的实践经验。该体例具有以下特点：

　 1．在突出“权利模式”的同时，兼顾了“效率模式”。《湖南省行政程序规定》体例设计既不属于美国的“权利模式”，也不属于德国的“效率模式”，而是两种模式的综合，即强调为公民提供基本程序保障的同时，也保证行政权力行使的统一化、标准化和简单化。在具体内容规定上，为保障相对人权利，规定了听证制度、公开制度、行政问责制度等。为保障行政机关合法、公正、高效行使行政职权，规定了行政管辖制度、行政协助制度、时效制度等。

　 2．在突出公开原则的同时，兼顾了公平原则和公正原则。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增加行政的透明度，促进公众参与，加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《湖南省行政程序规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。一是在总则中规定了公开原则；二是规定了公开的具体内容；三是规范了公开的方式，规定以政府公报和指定的网站为本级政府统一的政府信息发布平台；四是对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。在追求行政公开的同时，《湖南省行政程序规定》也追求公平公正。一是在总则中规定了公平公正原则；二是专节规定了裁量权基准，对裁量权基准的定义、制定主体、效力和考量因素等进行了规定。

　 3．在突出规范执行权的同时，兼顾了规范决策权和监督权。《湖南省行政程序规定》将行政行为程序分为决策、执行和监督三个阶段，相应地对决策权、执行权和监督权进行了规范。在对决策权的规范上，规定了决策主体、一般原则、适用范围、具体程序、公开及听取意见程序等；在对监督权的规范上，规定了监督主体、层级监督、绩效管理、监督方式及行政机关违法行为的处理方式等，并规定了责任追究的相关内容。

　 4．在突出规范一般行政行为的同时，兼顾了规范特别行政行为。《湖南省行政程序规定》将行政行为分为四大类：行政决策、行政执法、特别行为和行政监督，并分别进行了规范。《湖南省行政程序规定》用很大的篇幅对行政决策行为、行政执法行为和行政监督行为进行了规范，共计80个条文，基本涵盖了行政机关经常实施的行政行为的程序。在对以上三种一般行政行为进行规范的同时，也对特别行为程序和应急程序进行了规范，包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急等行为程序，对行政行为进行了全面的规范。

　 5．在突出规范具体行政行为的同时，兼顾了规范抽象行政行为。《湖南省行政程序规定》对行政决策行为、行政执法行为、特别行为和应急行为程序等具体行政行为进行了详细的规范。同时单设一节规定了规范性文件制定程序。规定了规范性文件的定义、制定主体、规范性文件的限制、听取意见、合法性审查、集体讨论、申请审查，以及统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和时效制度等内容。其中“三统一”制度和时效制度有力地规范了“红头文件”。

　 6．在突出外部程序的同时，兼顾了内部程序。《湖南省行政程序规定》主要对与相对人权利义务直接相关的外部程序制度作出了规定，同时也对与相对人没有直接关系的涉及行政机关之间的内部程序进行了规定。因为虽然内部程序不直接涉及相对人的权利义务，但对相对人的权利义务会间接产生影响。在内部程序上，主要规定了管辖制度、行政决策的集体研究制度、重大行政执法决定的集体讨论决定制度、行政执法的统一受理、统一送达制度、并联审批制度和健全内部工作程序、委托办理行政事务的程序等。

　 7．在突出程序法治化的同时，兼顾了实体法治化。《湖南省行政程序规定》对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证制度和行政公开制度等程序性内容进行了规定，同时没有拘泥于“程序”二字字面上的限制，将急需以法律规定的实体内容进行了规定。如实体法的基本原则、行政机关的行政事务管辖、行政协助、部门联席会议、权限冲突的解决机制、行政行为的效力、行政合同、行政指导，以及有关行政监督的规定等。

　 8．在突出遵循我国一般立法体例的同时，兼顾了行政程序立法体例的特殊性。《湖南省行政程序规定》外部结构表现为十章，二十节，178条。包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究及附则共十章内容。其整体逻辑结构是以行政行为为主线索进行架构，在对每一类行政行为程序进行架构时，则以程序发展为主线索。同时为满足行政程序建设的需要，将应急程序单独规定一节；行政公开和行政听证分别设章进行规定。

　 三、我国学界对行政程序法体例的研究设计

　 目前，我国尚没有制定统一的行政程序法，但是行政法学专家对此进行了深入研究并提出了相应的行政程序法建议稿。如应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）、马怀德教授主持起草的《行政程序法》（草案建议稿）和江必新教授主持起草的《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》等。这些行政程序法建议稿在体例上具有以下共同点：

　 第一，内容的完整性。受大陆法系的影响，我国学者基本都主张行政程序法的制定，既要担负行政程序法典化的功能，还要担负行政法法典化的功能。在行政程序法内容选择上，主张既要规定适用于所有类型行政行为的程序规则，又要规定特定种类行政行为程序；既要包含程序规定，又要规定实体内容；既要规定与相对人直接相关的外部程序，又要规定与相对人没有直接关系的内部程序。

　 第二，分类的一致性。以行政行为成立时是单方还是多方意思表示为标准，划分为单方行政行为和多方行政行为；以单方行政行为是否针对特定对象和是否重复适用为标准，划分为制定规范性文件（包括行政立法或制定行政规范）和行政决定或行政处理；把多方行政行为又分为行政合同、行政指导等。

　 第三，线索的多样性。第一是以行政行为为主线索架构行政程序法；第二是以程序发展这个主线索，从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法；第三是以主体为主线索架构行政程序法，包括行政主体和其他参与行政程序的主体；第四是以其他内容架构行政程序法，如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。但不同的学者侧重点有所不同。

　 从总体上看，我国学界在研究设计学术版的行政程序法体例过程中，在借鉴美国行政程序体例模式的同时，更偏向于借鉴德国行政程序体例模式。

　 四、我国行政程序法体例建构建议

　 我国行政程序法体例应当分为总则、分则和附则三个部分。总则是对全法具有统领性的内容，包括立法目的、立法根据、法的原则、法的基本制度、法的效力以及法的适用。分则是对总则内容的具体化，以具体规定一定的权利或职权、义务或职责为内容。[2]附则是作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。具体包括名词术语的定义、法的生效时间以及关于解释权的规定。与此相应，我们建议我国行政程序法体例内容如下：

　 第一部分：总则

　 规定立法目的、立法根据、基本原则及其适用范围。

　 第二部分：行政程序主体

　 规定行政机关、法律、法规授权的组织和受委托行使行政权力的组织、行政相对人以及其他参与人。

　 第三部分：行政程序的一般规定

　 规定行政程序的开始、行政调查程序、行政决定程序、行政听证程序以及期间、送达与费用。

　 第四部分：行政行为程序

　 规定行政决策程序、行政执法程序以及特别行为程序。

　 第五部分：监督和救济程序

　 规定监督的方式、手段以及效力，行政程序主体违反行政程序的法律后果；行政相对人申请救济的途径和条件。

　 第六部分：附则

　 解释本法所涉及的名词术语、法的生效时间以及关于解释权的规定。

注释：

[1]王万华：《中国行政程序立法研究》，中国法制出版社2005年6月版，第1页。Wang Wanhua. On the Legislation of Administrative Procedure in China [ M ]．Beijing: China Legal Publishing House, 1(2005）．
[2]周旺生：《立法学》，法律出版社2009年8月第2版，第483-493页。Zhou Wangsheng. Legislation Science (2nd. Edition)[M]．Beijing: Law Press,483-493 (2009).