论经济法公平价值在个人所得税法中的弱化及其矫正

【出处】《广西大学学报》2009年第2期
【摘要】公平价值是经济法根本的价值取向，是经济法所调整的社会关系所应遵循的方向，我国个人所得税法是经济法整个大系统中的子系统，应服从经济法公平价值的目标。尽管我国现行个人所得税法中的很多制度设计都体现出对税收公平的考虑，但由于我国的个人所得税实行分类征收模式以及存在征管漏洞等的缺憾，致使经济法公平价值在个人所得税法的静态和动态层面都被弱化了。本文主要是从经济法大系统的视角出发，分析了个人所得税法中公平价值被弱化的原因，进一步阐述了个人所得税法属经济法之域的应尊从性，提出一些矫正经济法公平价值被弱化的建议。
【写作年份】2009年


【正文】

个人所得税法是经济法的子部门法，其价值追求应符合经济法根本的公平价值取向。然而，由于我国个人所得税法本身制度的设计存在一些弊端，导致公平价值在这部法的实施过程中没有得以真正地实现。本文拟对经济法公平价值的内容以及现行个人所得税法中公平价值的应然目标和实然状况进行研究，从而提出一些矫正之见。

一、经济法公平价值之解读

我国法学界对经济法的价值问题一直存在着争论，学界的论述概括起来有一元价值说、二元价值说、多元价值说，这些观点各有其理，对我国经济法价值的确立都产生了一定的影响。综观这些论述，多数学者都认为公平价值是经济法的价值取向（或是其中之一）。以下仅从众多阐述中分别就一元说、二元说、多元说代表性地列出，旨为笔者好在后文加以分析。“公平说”认为公平是经济法的真正价值所在，效益是经济法追求公平价值的客观结果。[1] “经济效率和经济公平说”认为经济法是法体系中的一个部门法，同一般法的价值一样，也具有秩序、效率、公平、正义等价值，它固有的基本价值取向是社会本位，经济法的中心价值环节应是社会总体经济效率和社会总体的实质经济公平。[2] “社会公平与经济民主说”的学者认为社会公平包括竞争公平、分配公平和正当的差别待遇。[3] “社会整体效益与公平说”认为经济法作为政府直接作用于市场经济的法律，从法律角度而言，是以公平为宗旨，兼顾社会整体效益和公平，实现两者的统一。现代经济法赋予了公平以更加丰富的含义，其内容包括了现代意义上的机会公平与结果公平等内容。[4] 另有学者认为：经济法的基本价值为发展、公平、安全三位一体。[5]

从上面的各学说的观点中，尽管我们没有看到对经济法的基本价值取向究竟是什么或是包含些什么持一致的认识，但是，都基本将公平作为价值取向（或之一）。从经济法在我国产生和发展的背景以及实际的地位来看，公平价值应该是经济法的基本价值取向。经济法是在公法对私法的介入、以国家之手对市场失灵的干预中产生的，以社会为本位，在其产生之前的自由资本主义时期，以孟德斯鸠、霍布斯为代表的自然法学派从天赋人权的哲学思想出发，认为法律是自然的理性表现，是客观存在的普遍规律；在经济学上，以亚当·斯密为代表的古典自由主义学派认为，人是自身利益最大限度的追求者，是理性人，在追求自己利益的同时受“一只看不见的手”的引导从而可实现社会公共利益，所以认为人为干预市场调节的行为越少越好，即政府只充当“守夜人”的角色，为此，那个时期里民法得到长足的发展和重视。而社会发展的现实证明，市场调节根本不能解决一系列突出的矛盾，必须借助于国家之手的调节才能使社会经济得到很好的发展，经济法便应运而生。

在民法那里，是以抽象的人格平等和个人自由为条件，将作为民事主体的个人看成是完全相同的理性人，而忽视客观存在的环境以及个人本身特质的差异，法律给予同等的保护，可以说，民法上的公平是一种形式意义的公平。实质中，恰好是形式的公平带来的却是结果的不公平，经济法恰恰重视个体的差异，将市场主体按不同的标准划分为不同的类别，同种类别给予同等对待，以实质公平为更高的价值目标。由于形式公平只能保证每个主体在法律地位上的平等性，有均等的机会进行生产、经营和交易活动；而实质公平所指向的是结果公平，社会生活中因为个体的地位、经济实力和禀赋能力存在诸多差异，导致每个主体实际上处于潜在的不平等地位上，为此，国家干预经济之正当形式——经济法可以使最终结果趋于公平，从而也体现整个社会的公平。尤其在我国，人民是国家的主人，经济的发展要体现最广大人民的利益，就要在全社会范围内实现实质性的公平。而传统民法强调经济自由、机会公平，追求个体利益的最大化，着眼于效率，可见，要增进社会的整体经济效益，实现社会效益的最大化，最终达致结果的公平，任务当然就降至经济法之上。当然，经济法并非否定形式公平，而是既追求形式公平又追求实质公平，二者是统一的，因为没有实质公平的形式公平，形式公平的目标最终也不能实现。概言之，公平价值特别是实质公平价值是作为新兴法域之经济法的根本价值目标。

二、经济法公平价值在个人所得税法中之应然目标

经济法价值是经济法法律秩序的目标，它是经济法所调整的社会关系所应遵循的方向。在经济法的整个大系统中，作为子系统的各部门法都必然统一于经济法的价值目标之下，这也是建构现代经济法体系的内在要求。简言之，只有追寻和服从共同的经济法价值目标，才能使经济法体系中的各部门法可以在价值目标同一的基础上相互配合和作用，不致因价值的紊乱而互相冲突，近而有助于我国现代经济法的理性运作。[6] 个人所得税法作为经济法的部门法，其法律价值的确定，应受制于经济法公平价值之下，其具体的制度设计和动态层面的实施均不能弱化公平价值。

英国古典政治经济学创始人威廉·配第在他的《赋税论》中，比较深入地研究了税收问题，第一次提出了税收标准理论，即围绕公平负担赋税观点来论述。他认为，“公平”就是要对任何人、任何团体“无所偏袒”，税负不能过重。英国古典学派代表人物亚当·斯密在其《国富论》一书中系统地提出：“每一个国家的臣民应当他们各自的能力尽可能地为维持政府作出自己的贡献，也就是应该根据他们在国家的保护下所享受的收入按比例作出贡献。”[7][p.529] 即衡量一种税是否公平的重要标志是纳税人税负的轻重是否同其享受公共利益的数量相适应。当代着名的经济学家马斯格雷夫在对亚当·斯密以来经济学家的税收原则理论进行了理论总结归纳后，认为：“每个纳税者应对政府费用承担他‘合理的份额’。”[8] [p.230] 尽管确定“合理的份额”可能有很多标准系数，但可以清楚看出马斯格雷夫对税收分配的主张是应该以“公平”为价值取向。

政府的使命是履行公共职责，向社会成员提供公共产品，而社会的每个成员又必然受益于公共产品，甚至为了更好地、安全地享受自己的既得或是期待利益，他们强烈呼吁政府提供更完善的公共产品，这必然要求每一个社会成员都应该尽公民的义务，向政府缴纳税收，承担公共产品的成本，以维护政府的有效运行。在现实中，那些收入高、来源多的人在社会中无形受益会更多（尽管公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”的特点），他们理应较多地分担公共产品的成本，近而才能体现实质上的公平。另外，任何法律都有她生存、运行的环境，当前我国的贫富差距已经到了威胁社会和谐的警戒线，作为秩序维护手段的法律当然应该发挥其价值，个人所得税法通过对个人社会收入的分配调节，以尽力缩小贫富差距，维系社会安定和谐，实现社会公平正义。具细之，就要求公民赋税上的公平，每个公民（除那些残疾人等外，应对他们给予不征或少征的关照）都应纳税，同时，国家通过法律的形式对不平等的收入实行干预，如规定累进制税率等，使收入越高的人纳税的比率越高，收入低于法定纳税水平的公民则不纳税，即采取“劫富济贫”来实现结果公平。这种貌似不公平的设计恰好是个人所得税法应追求的实质公平价值目标，毫无疑问也是个人所得税法身为经济法之子部门法所必须遵从的价值要求。

三、经济法公平价值在个人所得税法中之实然弱化

我国于1980年《个人所得税法》实施以来，经历了五次修正，不管是扣除标准的改革，还是超额累进税率制度的设计等，都体现出了对税收公平的考虑，在中国特色的市场经济的环境中发挥了积极的作用。然而，由于我国的个人所得税实行分类征收模式以及存在征管漏洞等的缺憾，工薪阶层成为了个税的主要来源，那些收入渠道多且高的人很多都没有足额纳税，在纳税个体之间形成一道隐形的不公平屏障，使调节收入分配的作用也远未得到发挥，经济法基本的价值取向——公平价值在个人所得税法的静态和动态层面都被弱化了。主要表现在于：

1、扣除不合理。现行个人所得税采用定额、定率和简单综合扣除的方法，忽略了我国家庭复杂的人口结构与支出结构等重要因素，由于我国领土面广、经济发展不平衡，在广大中西部地区特别是小城镇、农村地区，很多家庭只是一个人有固定的经济来源，其他成员均靠唯一的收入来生活，即使是在城市双收入家庭，很多是来源于农村，面临的是要赡养双方没有收入的老人。所以，这种不区分纳税主体的差异，实质上是加重了一些纳税人（有同样的收入但实际必要的支出过多的人）的负担。以工薪所得项目费用扣除为例，即便是现在将扣除额提高到 2000 元，但由于住房、医疗等市场化项目的支出急剧升高，而且正如前面所说，很多纳税人要用工薪所得的较大一部分来赡养老人和抚育子女，甚至一些家庭就靠一个人的薪金来维持生活，这种整齐划一的2000元扣除标准很难保障开支需要，进而造成潜在的不合理、不公平。

2、分类征收模式难以实现公平。我国个人所得税采用分类所得税制模式，将应税项目划分为11大项，对不同性质的所得项目采用了不同的税率和费用扣除标准，同时又采用源泉一次课征的办法。正如此，在两个收入总额相同的纳税人之间，一个是收入项目较多，每项收入都未达到或微超扣除额，其在分类征收的弊端下或恶意利用该弊端，在分类扣除制度下多次正常扣除或恶意将一项高收入分解为多个项目的收入，就不需要缴纳个人所得税或逃避纳税；而另一个收入项目单一、薪水固定的纳税人，只要收入超过了扣除额就要纳税，这就致使收入相同的人却缴纳不同的税，产生不公平。另外，不同项目所得的计征时间规定又有所不同：有的按月征收，有的按月预缴、年终汇算清缴，有的则按次征收，不能反映纳税人的真实所得，很难按个人收入总额确定总的税负水平。这种税制模式会造成所得来源多、综合收入高的纳税人少交税甚至不交税，而所得来源少、收入相对比较集中的人却要多交税的现象，导致实质不公平。

3、征管存在漏洞。如前所述，对于所得来源单一、收入固定的纳税人而言，从源泉上即可扣缴，必然是足额纳税；而对收入来源渠道多、甚至包括以实物形式表现的福利和职务消费等实质性收入名目多的纳税人，其个人收入隐性化、多元化，加上在个人汇总申报纳税时，出于各种原因通常是申报不实或隐瞒不报、漏报，又不具有一个有效完整的个人收入监控体系，因而征税不足。这就导致了所得来源少只有固定所得的纳税人税负重于所得多或来源多的纳税人。

我国现行个人所得税法中的上述设计缺陷，使作为“经济人”的纳税个体有了可乘之机，利用这些制度设计上的不足或良性或恶性地少缴或不缴应该承担的税，不能体现“多得多征，公平税负”，显然弱化了经济法所追求的公平价值取向。

四、矫正个人所得税法中经济法公平价值弱化之路径

兼具公、私法性质的经济法，是既能满足公权调整需要又能满足私权调整需要、能对市场运行和国家干预进行控制的法律。[9] [p.227]在个人所得税法中，各项制度的设计都要在提供公共产品的政府与享受该产品的个体（即纳税人）之间做利益权衡，旨在实现社会的整体利益，最终体现结果之公平，进而使经济法公平价值在个人所得税法中得以具体化。前文中对公平价值被弱化的情形也做了分析，既然个人所得税法是经济法大系统中的子部门法，其实然之价值已渐趋偏离经济法基本的公平价值追求，那么就有必要对其中的缺陷制度加以改进，从而使应然之公平价值真正得到实现。针对上述对个人所得税法中存在的缺陷之剖析，未来个人所得税法的修改可以通过如下的设计或改进来矫正经济法公平价值被弱化的状况。

1、完善费用扣除方法。我国现行个人所得税，对工薪收入者和承包经营者实行单一标准的定额生计费扣除办法，未综合考虑纳税人的自然状况。这种办法虽简便易行，但很不合理。为了克服这一弊端，可以考虑确定一个基本扣除额，以工薪为例，考虑到现在各类物价都已经涨到很高的水平，确定2000元的标准显然不符合当前的经济发展状况，可提高到3000元。并结合各地收入及消费水平再确定一个浮动幅度，如在上海、北京及沿海发达地区与中西部地区实行不同的幅度。另外加上必要的抚养、赡养、住房、教育、医疗等特别费用支出，经过这样调整后的扣除额作为扣除的依据。这种个税变“家税”的办法既考虑到不同纳税人所负担的家庭人口的多少，又考虑到住房、医疗制度改革等对个人收入的影响。实际上，就是把对个人表面收入分配的调节体现在对净余收入的调节上，做到真正意义上的公平。

2、将现行的分类征收模式改为混合征收模式。各国个人所得税有三种模式：一是分类所得税制，该税制指对同一纳税人在同一时期的各种所得，按其不同来源，将他们分为不同类别的所得，如工资、薪金所得、稿酬所得、特许权使用费所得等等，并对每一项所得按单独的税率计算其所得税的制度。二是综合所得税制，是指归属于同一纳税人的各项所得，无论其来源如何，都作为一个所得总体来对待，并按一个税率计算纳税的税制模式。三是综合与分类相结合所得税制（即：混合征收模式）。根据我国《个人所得税法》的规定，我国是采用分类所得税制对个人所得课征个人所得税的。实行分类税制，课税简便，能够进行源泉控制，能防止偷漏税，但不能体现量能负担的原则，难以实现公平税负，所得来源多、分项收入少、综合收入高的纳税人反而不缴或少缴税。为了更好地发挥个人所得税在缩小收入分配差距中的作用，并充分结合我国征收管理还比较低的情形，可考虑将我国的个人所得税征收模式改为混合征收模式，即对个人经常性的、同属于勤劳所得的项目如工薪所得、个体户生产经营所得、承包承租经营所得、劳务报酬所得，实行综合征收；而对非经常性的、较难控制的其他所得项目，实行分类征收。这样可以较好地解决当前加强收入分配与征管水平之间的矛盾，待条件成熟，再过渡到美、英、法等发达国家实行的综合所得税制模式。

3、调整税率设计。税率是税法构成要素的核心之一， 科学、合理的税率设计直接影响到税收负担和征管的难易程度。我国个人所得税法在税率结构上，既有比例税率，又有超额累进税率，同时还有减征、加成征收的设计，种类过多且比较复杂。尤其是对工资、薪金的九级超额累进税率致使那些收入越多的人税负越重，诱发纳税人的逃税欲望；同时，工资、薪金的勤劳所得与股息、红利、财产租赁所得等非勤劳所得相比，勤劳所得征税偏高，引起税负不公，也有违税法的公平价值。为了简明、合理、实用，可设计两种税率。一是对稿酬所得、劳务报酬所得实行20%的比例税率，对于其中一次性收入畸高的，可以实行加成征收。这考虑到既要让每个纳税人负担一定的税额，又要兼顾我国现在正建设创新型国家的需要，激发公民全身心尽力献出自己的智慧和力量。二是对除稿酬所得、劳务报酬外的各项所得实行 5%、10%、20%、30%、35%五级超额累进税率。这种设计，使在扣除标准提高的情况下，可以有效降低低收入者税负，同时又取消了在实践中极少采用的两个高档税率 40%和 45%，并使得最高边际税率 35%与国际水平相当。实行低税率、少档次税收法律制度，[10] 也体现了对相同性质的所得实行同等的税率。

4、征管改革。我国个人所得税的征收方式可分为按月计征和按年计征，个体工商户的生产、经营所得，对企业事业单位的承包经营、承租经营所得，特定行业的工资、薪金所得，从中国境外取得的所得，实行按年计征应纳税额，其他所得应纳税额实行按月计征。在具体征收中，实行源泉扣缴与自行申报并用法，注重源泉扣缴，但因税务机关人员、装备、素质等因素制约，还有纳税人自行申报意识的薄弱，致使征管中漏洞很多。为此，可将个人所得税划归中央统一征收，建立全国范围内统一的纳税人税务号码，借鉴美国的做法：采用统一的纳税代码对纳税人进行登记，如果没有纳税代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。这样一来，使隐性收入显性化，有利于加强个人所得税征管，打击偷逃税行为，为工商、司法等部门查清公民财产状况成为现实。而且通过建立起严密的收入监控系统，加大对个人收入的控管，可增加财政收入，公平税负，调节分配，同时与国际个人所得税征管方式接轨，使每个应税公民都平等地按其所得负税。

五、结语

个人所得税是对个人净所得征税，并根据所得多少适用高低不同的税率，从根本上体现了对高收入者多征税，对低收入者少征税或不征税的原则。身为经济法子部门法的我国现行个人所得税法，应统一于经济法的价值目标之下，公平价值是经济法根本的价值取向，个人所得税法只有服从它， 才能很好地配合经济法体系中的其他各部门法，架构一个合目的性的现代经济法体系，实现国家干预经济之终极目标。但是，现行个人所得税法由于制度设计的不尽如意，使其在实施过程中公平价值一定程度被弱化了，没有很好得以实现。本文偏于宏观的分析和阐述，主要是从经济法大系统的视角出发，尝试一种整体性的探讨方法，阐述了个人所得税法属经济法之域的应尊从性以及一些浅薄的矫正设计。



【作者简介】
周昌发，男，2008年至今，重庆大学攻读经济法学博士学位。


【参考文献】
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[6] 李昌麒，鲁篱. 中国经济法现代化的若干思考[J]，法学研究，1999，（3）.
[7] 亚当·斯密.. 国富论[M]，谢祖钧等译. 长沙：中南大学人民出版社，2003.
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[9] 胡光志. 虚拟经济的国家干预，需要国家干预:经济法视域的解读[M]，北京：法律出版社，2005.
[10] 蒋万庚，丁立波. 个人所得税改革与私有财产权的保护[J]，广西大学学报（哲学社会科学版），2008，(4).