关于土地征用若干问题的思考

随着社会经济的不断发展，城镇化进程不断推进，农村土地被征用情况越来越多，以钦州市钦北区土地征用情况为例，2005年土地征用面积为10.7673公顷，2006年土地征用面积为22.794公顷，而到2009年土地征用面积已经达到82.6002公顷。笔者发现在征地过程中产生的矛盾和问题也越来越突出。由于农村土地征用问题直接涉及农民的切身利益，影响着社会的稳定大局，值得我们认真去思考和探索。
一、土地征用的概念

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。

土地征用作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：1、土地征用法律关系主体双方是特定的，征用方是国家，被征用方是所征土地的所有者，即农民集体；2、征用土地具有强制性；3、征用土地具有补偿性；4、征用土地将发生土地使用权转移。5、土地征用遵循严格程序。

二、土地征用存在的问题

我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。土地征用实践中存在以下几个问题：

1、“公共利益”概念的界定模糊容易被滥用

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊聚不清，导致很多人以“公共利益”之名行谋取个人私利之实，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，强行征用农民承包的土地，农民没有办法只有不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

2、程序上违规问题

存在的违法批地占地案件，往往是“先上车后补票”未批先征，未批先用，土地到手以后再补办手续。即使被查处了，也常以“未造成任何损害，生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中较大的问题是不按审批程序进行。

3、征地补偿问题

征地补偿问题是整个征地过程的关键环节。许多纠纷和矛盾都是因为补偿问题引发的，归根到底就是利益之争。

（1）补偿标准低，争议较大。在征地补偿协商谈判中，农民往往处于弱势，在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。补偿幅度宽泛，可操作性不强，评估机构不够中立，政府征用土地后一转手，立即获得巨额利润，征地价格和出让价格相差几十倍甚至几百倍，农民失去了土地但是得到的利益只是九牛一毛，补偿标准低，农民生活保障不足，利益落差大，导致农民心里不能接受。

（2）农民间补偿款分配问题

因为对补偿款的财务没有公开，分配方案没有规定，农民内部分配问题矛盾日益突出，因为补偿款分配问题争吵不断，甚至大打出手。面对动辄几千块的补偿款，收入较低的农民群体都十分想争取，寸步不让，引发相关的民事、刑事官司也屡见不鲜。每个村之间的分配又不尽相同，因为土地补偿款分配问题引发的村民内部纠纷已经严重影响到社会和谐稳定。因为财务不透明、不公开，关于村里领导干部私吞补偿款的问题也日益严重。

（3）出嫁女权益受侵犯情况严重

农村仍存在就浓重“重男轻女”思想，较多人认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，出嫁别地的女人在土地征用过程中权益受侵犯的情况屡有发生。一、村里将补偿款擅自分配，出嫁女不能获得应有征地款。二、家庭内部将补偿款分配，出嫁女也难以得到征地款。

4、司法保护不足

近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

5、征用土地后用途改变或是囤积待售

因为征用价格和转让价格间有巨大差价，利益驱使下，公权力容易膨胀，加之缺少相应的监督，政府征地行为出现滥用的情况屡有发生。按照规定是以审批目的和用途约束的，但是征地以后，用途变更的情况，或是有很多再次转让，或是囤积土地的行为是征地中引发的问题。

6、法律意识不强

某些政府工作人员，尤其是负责征地工作的工作人员法律意识不强，没有真正做到“依法征地，依法补偿”。采用的征地的方式方法不够科学，不够文明，不够人文。为了达到目的，不惜采用“威逼利诱、坑蒙拐骗”的不当方式，激化了政府和村民的矛盾，引发大量上访、诉讼、群体性事件等问题。

被征用土地的农民有的不理解土地征用问题，有的不清楚征用程序，有的不会保护自身利益，有的不懂寻求纠纷解决途径。因为教育程度较低或是法律宣传不到位等原因，在农村土地征用过程中，出现众多民事纠纷得不到有效解决，很可能导致刑事案件，不利于农村大局稳定。

7、土地资料整理不规范

土地部门征地材料保管不当，征地档案不齐全，有些地方征地完成后就了事，征地后不建立征地档案，部分资料无从查询；有的只是简单的征地批文，没有征地的补偿公告等等。

三、对策

直至今日，土地仍然是农民重要的依附，重要的生活来源，重要的生活保障。因此，必须完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、规范化，才能促进社会稳定和谐。

1、严格界定“公共利益”范围，严格限定农村土地征用的范围

对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

2、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性

完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

3、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民

农村土地征用补偿如何完善是人们一直关注的问题，应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。可以采取“投资收益，股权回报”或是“分期利息回报”的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，第三，扩大补偿的范围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

4、健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径

农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充分的救济。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。在农村土地征用中涉及到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理审查这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则，在受理这种类型的案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。

作者：李夏冰