盘点行政复议法中的“含糊其词”——写在行政复议法修改之际（二）

【出处】中国宪政网
【关键词】行政复议法；含糊其词
【写作年份】2011年


【正文】

　　《中华人民共和国行政复议法》于1999年颁布施行，至今已12年。在十余年的实践中，这部法律为保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用，有力地促进了行政机关依法行政水平的提高。但是，用十余年后的今天的眼光回顾这部十余年前所立之法，笔者感到其中的一些条文在表述方面给人以“含糊其词”之感。为了能够为行政复议法的修改提出建议，笔者结合工作实践，对行政复议法条文中存在的“含糊其词”问题浅析如下。

　　一、“含糊其词”的表现

　　（一）“不当”是含糊的表现。行政复议法第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”中的“不当”一词在法律中没有明确的规定，在理论上没有一致的观点，在实践中没有判断的标准。由于没有判断“不当”行为的标准，因而在实践中极少见到行政复议制度纠正不当行政行为的案例。

　　（二）“其他”是含糊的表现。行政复议法若干条文中出现的“其他”一词让人感觉到是一种“含糊其词”的表现。如：行政复议法第三条规定：行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（七）法律、法规规定的其他职责。其中，“其他”一词即属于一种含糊表述。

　　（三）“不可抗力”是含糊的表现。行政复议法第九条“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起计算”中的“不可抗力”让人有含糊感。目前，只有民法通则对“不可抗力”一词作出了明确规定，包括行政复议法在内的行政法律对此则没有规定。民法通则规定的“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，那么政策的变化、新法律的颁布是否属于不可抗力？对此，民法通则没有作出具体规定，行政复议法更没有规定。因而，行政复议法将民法通则中原本就含糊的概念再笼统地照搬的作法更是增加了人们的含糊感。

　　（四）“正当理由”是含糊的表现。行政复议法多个条文中规定的“正当理由”一词给人以“含糊”之感。行政复议法第九条、第二十条、第三十二条中均有“正当理由”一词，如：第二十条“行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政复议机关应当责令其受理”中的“正当理由”给人有含糊感。由于行政复议法没有明确规定“正当理由”的情形，从而使得人们在行政复议实践中很难把握何种理由属于“正当理由”，何种理由属于“不正当理由”。

　　（五）“近亲属”是含糊的表现。行政复议法第十条“有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议”中的“近亲属”是一种含糊的规定，其含糊性表现在两方面，一是没有指出“近亲属”的范围，如：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女是否均属于近亲属？具有扶养、赡养关系的亲属是否也属于近亲属？二是没有规定近亲属在行政复议程序中行使权利的顺序。

　　（六）“必要时”是含糊的表现。行政复议法第二十条、第二十二条中均有“必要时”的规定，如：第二十条：“必要时，上级行政机关也可以直接受理。”由于法律条文中没有具体规定“必要时”的具体情形，因而使得人们很难遇到“必要时”。

　　（七）“认为”是含糊的表现。行政复议法第二十一条中的“认为”是一种含糊规定。该条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”将停止执行的情形仅用“认为”二字予以规定，过于笼统、含糊。

　　（八）“一定期限”是含糊的表现。行政复议法第二十八条“决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”中的“一定期限”是十分明显的含糊规定。

　　二、对“含糊其词”的分析

　　（一）“含糊其词”的类型。综观行政复议法中的含糊规定，可以归纳为如下几类：一是显性含糊。即法律条文直接表现出的含糊。如：“必要时”、“一定期限”即属于这种类型。二是隐性含糊。这种含糊在具体的法律条文中没有直接表现出来，只有在深入理解法律条文，或者是在具体适用法律条文时才能感觉到其“含糊”。如：行政复议法第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”中出现的“具体行政行为”即属于这种情形。人们在第一次读到这一条文时，普遍感到很欣慰，认为行政复议法对行政复议的对象作出了明确的规定，即公民、法人或者其他组织可以对“具体行政行为”申请行政复议，然而当人们进一步在法律条文中查找关于具体行政行为的定义时，才发现行政复议法中的“具体行政行为”实际上是一个很不“具体”的概念。三是必要的含糊。如：行政复议法第六条规定了行政复议范围，其第十一项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。该项规定中出现了“其他”这一含糊表述，由于法律条文不可能穷尽列举每一种具体行政行为，因而在列举了主要的行政行为后，用“其他”这一含糊性词语作兜底规定是一种必要的含糊。相对而言，行政复议法的一些条文中出现的“必要时”，则是一种“不必要”的含糊。

　　（二）出现“含糊其词”的原因。笔者粗略分析后，感到行政复议法中之所以出现了“含糊其词”的规定，一是受理论研究发达程度的制约，在立法时出现了“含糊其词”。如：由于理论界至今没有对具体行政行为的概念形成通说，因而早在十余年前颁布的行政复议法自然不可能对这一概念作出明确的规定。二是行政复议的实践经验不足。由于行政复议制度在我国建立的时间较晚，因而行政复议法条文中出现的“正当理由”、“必要时”等含糊性规定，或许就是由于缺乏对实践经验的总结而导致的。三是受其他法律的影响。如：行政诉讼法第二十四条规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”行政复议法第十条规定：“有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。”对比后发现，这两个条文的表述如出一辙。

　　三、“含糊其词”带来的影响

　　笔者感到，行政复议法条文中出现的不必要的“含糊其词”，直接降低了行政复议法的质量，影响了行政复议制度的公信力，限制了行政复议制度功能的发挥。

　　笔者试举一例，以期说明“含糊其词”对行政复议实践的影响。2002年7月，当时的太原联通公司发出通告，声称自当年8月1日起向手机用户收取来电显示费，标准为每月6元。一名用户以违约为由将这家公司起诉到当地人民法院，该公司提出的答辩理由是未违约，原因是此项收费经过了山西省物价局的批准，该公司还将山西省物价局的批文作为证据提交到人民法院。这名用户看到批文后，以山西省物价局的审批行为违法为由向当时的国家发展计划委员会提出了行政复议申请，申请国家发展计划委员会撤销山西省物价局的批准行为。国家发展计划委员会审查的结果是不予受理，理由是山西省物价局的审批行为不属于“具体行政行为”。得到这样的结论后，该用户对行政复议制度很失望，他认为山西省物价局针对联通公司收取来电显示费事项作出的审批行为明显属于具体行政行为，国家发展计划委员会以“不属于具体行政行为”为由不受理此案，实际上表明国家发展计划委员会不想处理这一涉及面、影响面极广的“烫手山芋”。该用户转而求助于行政诉讼法，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，申请人民法院撤销国家发展计划委员会的不予受理决定，判决其受理行政复议申请。而北京市第一中级人民法院最终也是以“不属于具体行政行为”为由作出了不予受理的裁定。此案表明，由于行政复议法对“具体行政行为”这一概念没有明确规定，从而导致行政复议机关提出的“不属于具体行政行为”的理由不能说服申请人，使得申请人对行政复议制度大失所望。此外，由于没有启动行政复议程序，上级行政机关自然不可能按照这一程序对下级行政机关行政行为的合法性进行审查。这种情况，必定影响行政机关依法行政水平的提高。

　　四、修改“含糊其词”的建议

　　为了能够消除现行行政复议法中的“含糊其词”规定，笔者建议在修改行政复议法时从如下几个方面采取措施：一是在确定具体的条文内容时，立法者一定要尽最大可能消除非必要的含糊表述，使得修改后的行政复议法能够建立明确、肯定的行政复议制度。二是注重总结实践经验，将实践中成熟的经验提炼后以法律的形式固定下来。三是勿将法学理论上的概念简单地作为法律概念规定在法律条文中。笔者感到，现行行政复议法中出现的“具体行政行为”即属于法学理论上的概念，由于行政复议法中仅是提出了这一概念，没有相应地对这一法学概念作出定义，从而使得这一概念只有研究行政法的学者能够意会，对于不专门研究法律的社会公众来讲，则很难自信地理解这一概念，更难以自信地运用这一法律武器维护自身合法权益。四是摒弃以“实施条例”加以细化的观念，树立“巧法”观念。笔者认为，行政复议法是一部重要的程序法，每一条的内容都应当具体、严密、详细。在修改法律时，立法者应该摒弃“法律粗化，法规细化”的观念，树立用环环相扣的严密的法律条文构建“精巧”的行政复议程序，使行政复议法成为能够及时有效化解行政争议的精巧之法观念。




【作者简介】
贾凝毅，山西省人民政府法制办公室行政复议应诉处副处长。