论规范公安机关的刑事立案程序

论文摘要

立案是刑事诉讼的启动程序,是开始进行刑事侦查的必经程序。作为刑事诉讼的一个独立程序，立案具有相当重要的作用。它既不同于侦查程序，必须全面地收集犯罪嫌疑人有罪或无罪的证据；亦不同于司法审判程序，判定是否有罪或无罪。它是进入侦查或审判程序之前的一个判断程序，而这个判断程序又直接决定了对某人或某单位是否开展侦查或审判活动，因此它成为了刑事诉讼活动的重要步骤。
在每个案件开展侦查之前，都必须经过立案程序加以判断。目前，刑事案件的数量逐年呈上升趋势，且新类型、高智商的案件不断出现，这就给立案工作带来了较大难度。笔者依据有关法律规定，结合我国司法实践对公安机关刑事立案秩序中的难点及不予立案案件存在的问题进行了论述，就规范公安机关刑事立案秩序提出了相关建议。

关键词:规范 公安机关 刑事立案程序


公安刑事立案程序是指，公安机关对获得的有关材料进行审查，判断是否有犯罪事实和需要追究刑事责任，从而决定是否进行侦查程序的刑事诉讼活动，立案程序的全部工作到最后就形成立案或不予立案的决定。立案决定的作出，标志着刑事案件的正式成立，是进入刑事诉讼程序的依据；不予立案决定的作出，就意味着停止刑事诉讼程序或视情进入其他的程序。立案程序将最终决定是否对当事人或单位开展刑事诉讼活动，基于此，它对于刑事法律关系各主体来说，可谓是关系重大。
公安机关作为刑事侦查的主要部门，承担了大量的刑事案件侦查工作。本文针对目前公安工作的实践情况，按照严格执法的要求，从公安立案工作的难点问题、薄弱环节以及如何应对等方面对公安立案工作提出一些个人的看法和建议。
一、当前公安机关立案程序中的难点
社会的进步和法制意识的增强，是公安机关立案工作的极大推动力。“严格执法、规范执法”已经成为立案工作的指导思想。但是我们必须清醒地看到，在当前公安机关立案工作中仍存在许多难点问题。
（一）立案来源的复杂性
《刑事诉讼法》作为公安机关刑事立案程序的法定依据，规定了启动立案程序的几种情况，分别为：自侦发现、报案、举报、控告和自首【1】。在实践中，对于自侦发现和自首的材料，公安机关因掌握主动权，较容易判断是否应当立案；但对于报案、举报、控告这三类材料就往往较难判断。原因有三：
1、随着我国法制建设的加强，公民、法人或者其他组织对于违法犯罪的报案、举报逐渐增多，这是社会进步的一种表现。但是必须看到，在增多的报案、举报中有相当一部分材料反映的内容并非是违法犯罪，大多数牵涉经济纠纷等民事行为，另一小部分则带有人为因素，这样无形中就分散了公安机关的办案精力。
2、报案人、举报人往往带有顾虑，害怕遭受打击报复，许多报案、举报材料都是匿名的，无法联系【2】。虽然一部分材料反映的内容从表面分析可能有犯罪事实，但因无法进一步深入调查，而难以判断是否可以立案。
3、被侵害人因遭受人身、财产的损害，在报案、控告时往往带有强烈的个人情感，极易将事实部分夸大或有意朝犯罪行为方向控诉，这样就误导了公安机关的立案判断。
（二）立案调查的艰巨性
《刑事诉讼法》规定，“公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖的范围，迅速进行审查……”【3】。立案前的审查工作，实际上包括材料审查和调查材料两部分，是立案程序中关键性步骤，亦是能否及时甄别、判断，决定立案的必经程序【2】。立案审查，即是根据掌握的材料来确认有无犯罪事实和是否需要追究刑事责任的过程。如果掌握的材料已经具备了立案条件，那么就可以作出立案决定；如果材料模糊、难以判断，那么可以进行调查活动，收集相关材料。立案前的调查活动并非立案后的侦查程序，两者在法律依据、采取方法及所要达到目的上有所不同。调查活动是非强制性的掌握、了解活动（除紧急情况下采取的先行拘留措施），通常是被调查人或单位自愿配合，提供相关情况；而刑事侦查是依据《刑诉法》规定，在立案后，为证实犯罪嫌疑人有或无犯罪行为而进行的强制性调取证据活动，是一种专门的调查活动。所以，公安机关在立案前进行的调查活动，是不允许使用侦查方法的。但是，目前刑事案件数量呈上升趋势，许多案件，尤其是经济案件，表像复杂、手段隐蔽性强，与民事纠纷行为有着千丝万缕的联系，不易甄别，给立案调查工作带来了较大的困难。在实践操作中，一方面，一些办案部门对立案调查规定了具体的期限，一旦遇到复杂案件，便会造成审查时间的紧迫；另一方面，调查过程中许多技侦手段不能使用，就使得收集相关材料进行确认变得困难重重，由此成为了公安刑事立案程序中的一个突出的难点问题。
（三）立案决定的差异性
《刑事诉讼法》第八十六条规定：“……认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案……”【2】根据这一规定，立案应当同时具备两个条件：一、公安机关认为有犯罪事实，二、公安机关认为需要追究刑事责任。这两个条件较为抽象、概括，在具体操作中，对何种事实才能认为是犯罪事实，何种事实才认为具有显著轻微情节，很难把握。在司法实践中，为了使立案条件具体化，制定了相应的立案标准。立案标准的制定在一定程度上弥补了立案条件的不足，但是有了立案标准并不等于就有了明确、统一的立案尺度，必须看到，在实践中对一些案件可用具体的量化标准来作立案判断，例如：故意伤害、盗窃、诈骗等案件，而另一些案件则无具体的量化标准或者《刑法》分则对犯罪构成的表述抽象、概括，而其中涉及经济的案件尤为复杂【3】。民事纠纷与刑事犯罪之间有着较相似的迷离表像，且主体、法律关系往往相互纠缠、交叉，很难甄别和判断，例如：诈骗类经济犯罪，经常是纠纷中有犯罪行为，犯罪行为借纠纷而实施。这样使得本来就无法作到统一、明确的立案标准更难把握，各办案部门在实践中经常会对同一事实存在不同的认识和理解，由此而作出的立案决定或不予立案决定，差异显而易见。
二、不予立案案件中存在问题
笔者在实践工作中接触了一些不予立案的案件，主要为刑事类案件。结合实践工作的体会，发现这些案件在经历立案程序至最后作出不予立案决定的过程中，都或多或少存在着一些共性问题，主要有以下几方面：
1、粗线条地收集材料和进行审查。在实践操作中，由于对立案审查规定了具体期限，因此对一些复杂、牵涉面较广的案件，特别是涉及行为地、人员分散、涉及面广的案件，侦查人员便无暇深入、细致地调查、分析，作出的不予立案决定往往材料不到位。
2、在确认是否有犯罪事实和是否需要追究刑事责任过程中受“不破不立”思想的支配，在主观上将立案标准与定罪量刑标准相混淆。
3、对立案调查程序认识有偏差。在调查核实中往往先入为主，仅是根据控告、举报、报案等材料反映的内容进行调查，未对材料所涉及的其他可能构成犯罪的事实作调查，单方面的收集证明有犯罪事实或无犯罪事实的材料，将造成材料的偏向性，不能客观、全面地作立案判断。
不予立案复议案件中暴露出的这些问题，实际上就是当前公安机关在刑事立案程序中的薄弱环节。长期以来，由于受到“不破不立”、“先破后立”思想的影响和一味追求指标完成，使得立案程序没有得到应有的重视，甚至被看作为是可有可无的【2】。而近几年以来，随着法制建设的加强，“严格执法、依法办事”成为了公安机关履行职责的指导思想，“重实体、轻程序”的作法已经被打破。因此，新形势下公安机关的刑事诉讼活动就必须严格按照法律规定的程序和要求来进行，切实履行好维护刑事诉讼法律关系各主体合法权益的职能。为此作出不予立案决定应当作到：
（一）决定所依据的材料必须充分
不予立案决定的作出，就意味着结束刑事诉讼程序，即不再进行相关的调查工作。因此，结束程序所依据的材料必须要充分、翔实。在调查过程中要排除主观上的影响，综合、客观地收集证明无犯罪事实的材料；同时亦要收集能够证明有犯罪事实的材料。调查取得的材料要最终能够清晰地证明无犯罪事实和不需要追究刑事责任这两个条件，特别是关系复杂的经济类案件，必须将相关材料中涉及的民事纠纷与犯罪行为界定区分，避免含糊不清。
（二）决定作出前的审查必须全面
立案程序中的审查活动不同于进入侦查程序后的侦查行为，它仅仅是一个判断、确认过程，并不要求将全部的事实行为和相关人员查清、查明。但这并不等于可以简略审查程序，由于报案等材料经常带有一些人为因素，反映的“犯罪事实”往往是“此罪”套“彼罪”，相互交叉，较为模糊。因此在作出不予立案决定前，必须对取得的相关材料进行全面审查，从思想上打破“先破后立”、“不破不立”的束缚【2】。对涉及的线索不轻易排除，尤其对立案标准抽象、概括的案件，更要依据材料，并结合地区经济情况、社会形势、发展阶段等因素综合判断。


三、规范公安机关刑事立案程序的几点建议
《刑事诉讼法》规定立案程序为刑事诉讼程序的开始和必经程序，这是因为立案程序能够保证一切需要承担刑事责任的犯罪行为及时、准确地受到揭露和追究，从而有效地保护诉讼法律关系各方的合法权益。
公安机关在新形势下，打击刑事犯罪的任务艰巨而紧迫。随着经济的发展，刑事犯罪呈现出手段隐蔽性强、方法智能性高、后果危害性大的新特征。据此，为了及时、准确地打击犯罪，履行好职责，公安机关不仅要加强对法律实体方面的认识和运用，更应该依法、高效地运用法律程序，充分认识到有效的程序可以为实体提供强有力的法定依据，从而达到事半功倍的效果。
（一）建立立案程序的运行机制
公安机关的刑事立案程序包括：①受理材料 ②审查材料③作出决定 ④立案监督四个步骤【1】。在实践操作中，一些办案单位经常是单一、机械地按照这四个步骤依次进行，因而时常被一些复杂的案件所累。
其实我们应当认识到，刑事案件数量的上升以及案件复杂程度的增强，使得传统的办案思路和模式已经不能够再适应严峻的形势。在当前，法律程序对于办案的重要性不言而喻，如何依法运用简捷、高效的程序来提高办案效率，增强打击力度，已经成为了我们公安机关在新世纪中所面临的新课题、新挑战。为此我们应当换一种思路来考虑立案程序，把立案程序所包括的四个步骤看成是一个有机的整体，并将每一步骤细分成许多环节，有机地联系在一起。
１、受理材料：
具体办案部门在受理材料后，应当对材料进行初步筛选、分类，将不属于公安机关管辖的材料作相应处理，并根据办案分工划分出由各具体职能部门负责的不同案件；大致了解材料反映的内容，依据材料内容初步划分出一般、重大、特大三种类型，以便在今后各阶段中有针对性的开展工作。
2、审查材料：
在受理阶段作初步分类的基础上再进行一次筛选，判断材料所反映的内容是否属有犯罪事实。尔后，对材料反映的内容进行调查，验证材料的真实性，并收集相关的证明材料。如果调查所获得的材料能够与报案材料的内容相印证或者足以证明被控告人有或无犯罪行为，则可进入下一步骤；如果收集的材料无法排除被控告人有或无犯罪行为，适当延长审查期限，进入特别调查确认程序。
3、作出决定：
经过对材料审查及相关调查后，形成了能证明有犯罪事实和无犯罪事实的两种材料，对能证明有犯罪事实的材料还必须要进行判断，检验是否属于法律规定的不应当追究刑事责任情况，然后依据调查结果作出立案决定和不予立案决定；对不予立案的材料，视情作相应的处理。
4、立案监督：
作出立案决定或不予立案决定后，送达相关人员，并将此结果在建立的信息库里进行归类。如果相关人员对不予立案决定提出复议要求，原决定机关的法制部门受理复议，并从原办案部门调取相关的材料，双方进行沟通。经过复议作出维持或立案决定后，将复议结果及存在问题反馈到原办案部门。
（二）完善、健全立案运行机制
要使立案程序的机制能够有效运行,就必须针对目前公安机关在立案程序中存在的难点及薄弱环节找出相应的的措施,缓解难点、解决问题。
1、针对立案材料来源较为复杂性，大多内容牵涉民事行为的特点。因此就要在受理材料、审查材料的环节中进行材料筛选、分类步骤。开展该步骤，可以将获取的大量原始材料按照不同类型、内容、管辖部门及调查涉及范围等作相应的筛选、归类，以有利于在审查、调查过程中缩小范围、有的放矢，避免分散精力，造成资源浪费；同时筛选、分类实质上亦是对所掌握信息进行初步判断的过程，这又为作出立案决定提供了依据。
在作出立案决定或不予立案决定后，可以建立相应的材料信息库，将材料进行分类、归纳和总结。这样便于在不予立案复议过程，负责复议的法制部门可在信息库中调取材料，并与信息库中相类似的材料作比较判断，从而加强实际办案部门与法制部门沟通。立案决定的信息输入，则便于可待侦查程序结束后与侦查终结的结论作比较对应，通过检验来总结经验。
2、立案程序中采用的调查材料方式一直是困扰公安机关的老大难问题。尤其是当前许多刑事案件隐蔽性强、手段技术性高，其中经济类刑事案件，常伴有民事纠纷，资金流向、票据往来等又通常是决定立案与否的关键点【3】。对此，笔者认为这一问题是由于对法律规定片面理解所造成的。
从立法的本意来看，立案前对当事人有无犯罪事实和是否需要追究刑事责任是不确定的，采用强制性侦查方法会给一些无犯罪事实的当事人造成一定的心理压力和社会负面影响；而立案即是确认当事人有犯罪嫌疑，因而便可以采取强制性侦查方法来收集证据。从刑事侦查效率角度来看，立案条件比追究刑事责任条件宽泛，立案程序中频繁使用侦查手段势必会分散公安机关的侦查精力，降低刑事办案效率。但是我们必须要认识到，侦查手段实质上是一种带有强制性的专门调查，是在一定阶段、条件下的特殊调查方式，所以，并不能绝对地排除一些非强制性的侦查方式在立案程序中作为调查形式。绝对的排除是不符合立法本意和司法实践。
据此，从立法角度和实际操作出发，在立案审查过程中公安机关可以采用非强制性的侦查手段，例如：询问相关人员、查询、鉴定、勘验、检查等，这些方式的使用可在一定程度上加强立案的审查力度，相应缩短立案审查期限，另一方面，亦不会给当事人带来过多的负面影响，保护其合法权益。
3、目前一些刑事案件没有具体的量化标准或者犯罪构成表述本身抽象、概括，加之在立案阶段一些专门性技侦手段不能使用，给立案甄别和判断工作带来了很大的困难，特别是经济类案件。故而造成在实践中，一些办案单位遇到复杂案件，在取得的相关材料无法明确判断是否立案的情况下草率地作出不予立案决定。立案程序之所以作为刑事诉讼的开始和必经程序，是因为立案程序是对相关材料进行审查、甄别、判断的过程，是确认有无犯罪事实和是否需要追究刑事责任的过程。那么，在材料无法明确作判断时，便无法进行排除和确认，这种情况下的作出的不予立案决定则可能纵容犯罪分子。
为了在实践办案中较好地解决这一问题，并考虑到实际办案效率，可以建立特别审查确认程序，即在办案的侦查人员遇复杂、疑难案件、相应材料无法明确作判断时，适当延长审查期限，并借鉴法院审判委员会集体讨论案件的方式进行第一次集体讨论，确定再次调查的方向、范围，集体讨论可以联合法制部门一同进行，以便于今后的复议；在取得相关材料后，对案件进行第二次讨论，集体对相关的材料进行审查、确认，形成立案与否的判断后报领导审核、审批。这种程序可以在一定程度上避免个人因素对立案决定的影响，较好、客观地对相关材料进行审查和判断，综合各方意见，防止立案不实和草率不立案。
综上所述：公安立案工作作为公安刑事诉讼活动中一个重要步骤，直接关系到公安机关刑事诉讼的质量，关系到公安机关严格执法、打击犯罪、维护社会稳定的职责。新时期下，公安机关的刑事诉讼工作将面临更严峻的挑战。“工欲善其事、必先利其器”，要从容应对挑战、化解难题，要建立高效的现代化警务运行机制，健全和完善各项实际操作规范，以“严格执法”为指导思想，改革旧的模式，在不断调整中创设新的、有活力的应对机制，以高效的现代警务运行机制促进立案程序的规范化。



注 释：
【1】公安部五局 《刑警办案须知》公安部五局 2000年12月 1－5页码
【2】田敏全 《新编刑事诉讼法教程》 法律出版社 1996年5月 200－209页
【3】刘绍武 《公安机关执法办案实用指南》群众出版社 1999年12月 71－92 页


参考文献：
1、樊崇义 《刑事诉讼法学》中国政法大学1998年2月版
2、周永清 《办理刑事案件操作实务与疑难问题解答》 警官教育出版社2000年7月版
3、田敏全 、王锋 《新刑事 诉讼法释义》 河南省农大 1996年6月版
4、王在山 《刑警执法办案基本知识》法律出版社1999年3月版

作者：刘军